服务嵌进社区：公共服务供给的一场存量改革

（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

在深圳市妇儿大厦内的图画书博物馆，深业幸福家托育园的孩子们在听老师讲绘本故事。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　新华社记者 梁 旭 摄

嵌入式服务设施的建设逻辑，本质上是一场向存量要空间的变革。设施建起来只是第一步，是否能精准匹配居民现实需求、让运营方“活得好”，才是“十五五”时期要解的题。

□ 本报记者 荆文娜

进入四川成都金牛区城隍庙社区居家养老综合服务中心，中药泡脚一次23元、全身药浴一次43元的价目表贴在墙上。这个前身是四川地质医院第二门诊部的地方，如今与另外6处场景一道组成嵌入式服务闭环，逐步形成社区“5分钟幸福生活圈”。负责人侯满芳此前接受本报记者采访时坦言，之前门诊部设施陈旧、门可罗雀，嵌入式服务真正实现了医院、社区、居民等多方共赢，门诊量比之前增加了很多。

这样的变化，正在越来越多的城市社区中发生。2024年1月，国家发展改革委、住房城乡建设部、自然资源部联合印发《城市社区嵌入式服务设施建设导则（试行）》（以下简称《导则》），按照2023年11月发布的《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》（以下简称《实施方案》）要求，推动优质普惠公共服务下基层、进社区。2024年9月，国家发展改革委、住房城乡建设部、自然资源部三部门印发《关于扎实推进城市社区嵌入式服务设施建设工程的通知》（以下简称《通知》），将苏州、合肥、成都、青岛等56个城市纳入建设范围。

两年多来，从试点探路到地方实施方案密集出台，再到今年“十五五”开局之年各地冲刺阶段性目标，这项以存量空间功能重构替代“大拆大建”的供给模式变革，正在全国56个城市的社区重塑城市公共服务的“最后一百米”。

空间从哪里来：存量重构破解“设施空白”

“我国65%以上的人口生活在城市，居民主要生活在社区。能否在‘家门口’享受到优质普惠的公共服务、在‘小社区’满足人民美好生活需求，是‘关键小事’，更是‘民生大事’。”国家发展改革委社会发展司负责人在2023年的专题新闻发布会上表示。《实施方案》按照精准化、规模化、市场化原则，优先和重点提供急需紧缺服务。

这项改革的首要难题，是空间。城市中心区域新增建设用地极为有限，在业内看来，嵌入式服务设施的建设逻辑，本质上是一场向存量要空间的变革。

浙江杭州萧山区闻堰街道郁金香社区提供了一个样本。该社区所在的郁金香岸小区一二期分别于2008年、2010年交付，配套设有健身房、恒温泳池、书吧等，业主们曾以此为傲。但随着设备老化、商户经营困难陆续撤出，这片3780平方米的会所区自2020年起闲置多年。2024年7月，该社区嵌入式服务综合体被列入杭州市首批46个试点项目名单。社区通过租用会所场地，利用专项资金建设服务综合体，改造后的综合体地下一层、地上两层，设置居家照料中心、婴幼儿成长驿站、托育中心、城市书房、健身房等功能空间，极大地满足了业主的公共服务需求。

杭州的探索还在迭代。杭州市发展改革委发布的信息显示，去年全市又新开工47个试点项目。该市2024年首批46个试点项目已全部开工，正朝着争取今年累计建成100个以上试点项目的目标推进。

这样的空间盘活故事在全国并非孤例——浙江嘉兴秀洲区王店镇解放社区整合原王店中学旧址资源，投入1800多万元将闲置老校区改建成全民健身中心，又投入1200万元对校区内1200平方米闲置老教学楼进行深度改造，打造集托育、养老、阅读、运动等于一体的未来社区邻里中心；广东广州海珠区依托存量资源构建“2＋18＋N”普惠托育服务网络，涵盖2个区级托育综合服务中心、18个街道普惠托育园和多个社区托育点，率先实现一街镇一普惠托育机构全覆盖；四川成都青羊区则把“一老一小”服务综合体建到了居民家门口，楼下是智慧养老空间，楼上是普惠托育机构。

《导则》确立的建设标准为这场空间革命划定了底线：落实每百户居民拥有社区综合服务设施面积平均不少于30平方米，支持有条件城市达到80平方米。服务功能原则上不应少于3项，其中养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐应不少于2项。

从各地的进展来看，2026~2027年将成为各地试点项目的集中建成期——陕西西安明确今年底前110个试点项目全部建设完成并投入运营，广东东莞提出力争到2027年基本完成100个试点社区的嵌入式服务设施建设。

运营由谁负责：政府单一供给的格局正在改变

建成只是第一步，设施由谁运营如何运营，是这项改革的重点。

湖北武汉在《武汉市社区嵌入式服务设施运营管理办法（试行）》的起草说明中，直接点明，为避免社区嵌入式服务设施陷入“建设轰轰烈烈，服务冷冷清清”的情况，应按照“建投管用”一体化的要求，统筹谋划、系统推进设施建设与后续运营，确保项目建成后能够提高空间使用效率、降低运营管理成本、满足群众生活需求、方便设施管理使用、确保运营合理利润，实现设施运营可持续、服务普惠便捷。

再看杭州郁金香社区，运营答案正在实践中成形——在杭州市机制设计强调“空间嵌入、服务嵌入、功能嵌入”理念下，综合体的运营主体确定为社区，采取公建民营模式，通过“公益＋市场”的组合，将无偿（如基础便民）、低偿（如普惠托育、老年食堂）与有偿（如个性化健身课程、场地租赁）服务相结合，既保障基本公共服务供给，又增强自我造血能力。在此基础上，杭州市还加大财政支持力度，调动经营主体积极性。

山东青岛作为国家试点城市，去年9月，由青岛市发展改革委、民政局、财政局等六部门联合印发的《青岛市城市社区嵌入式服务设施运营管理工作指引》明确，坚持“建用一体贯通、建设运营一体统筹推进”，设施应遵循“需求导向、功能优先”原则，突出“全域康养、全龄健康”理念，以“一老一小”服务为重点，兼顾全龄人群以及残疾人等特殊群体。按照该市方案，全市将遴选100个社区纳入试点，高标准建成30个社区服务中心，到2027年争取全部建成运营。

北京则呈现出“老幼共养”与“物业＋”两条并行的运营路径。西城区广外街道美意延年综合服务中心上下两层共1137平方米，二层设置多元活动场所，提供“一老一小”双龄服务，餐厅一顿饭均价在25元以内，运营方明确希望通过服务实现盈利。与此同时，北京在老旧小区综合整治中推广“物业＋生活服务”模式，鼓励物业企业依托社区嵌入式服务设施拓展社区养老、家政保洁、托幼、快递代收等业务。

此外，上海、济南等地也相继出台政策，引导物业企业承接社区便民服务。在业内看来，运营主体的多元化，正在改变过去社区服务政府单一供给的格局。

是否“活得好”：补需求、扩供给、强生态

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级工程师李世冲表示，城市社区嵌入式服务设施建设是一项涉及多领域、多环节的系统性工程，从试点的探索来看，从“建起来”到“活得好”，最难的一个环节在于，社区惠民服务设施规模小、业态利润率低，实现可持续运营面临挑战。

针对这一难点，试点城市因地制宜摸索出了自己的破解之道。

近年来，西安社区嵌入式服务覆盖面持续扩大，但养老助餐“盈利难、可持续性弱”的问题仍待破解。针对这一难题，西安莲湖区红光社区的做法是“一址多业、互补运营”——依托现有养老助餐点主动转型，一楼做老年助餐、二楼增设儿童托管，儿童午托每人每月550元，这部分收入反哺老年助餐。陕西省决策咨询委员会民生组组长石英认为，“助餐＋小饭桌”模式聚焦核心刚需、落地性强，是当前西安破解助餐可持续难题的典型实践之一。山东济南历下区甸柳新村街道“幸福里”面对物业费偏低、刚性支出大、运营不可持续三重难题，采取“公益＋低偿＋市场”相结合的方式，走“以商养服、保本微利”的路子。

也要看到，需求的规模是这项工程最大的底气，也是最大的压力。目前，我国3岁以下婴幼儿托位数已突破570万个。全国60岁及以上老年人口已达3.2亿人，占总人口的23%。而托育、养老、助餐这类服务，恰恰是利润率低、专业门槛高、难靠市场自发供给的领域。

中国老龄产业协会科学技术委员会副主任朱海扬表示，嵌入式社区服务“十四五”时期更多是在补供给、建体系，“十五五”时期一定要转向补需求、扩供给、强生态。他建议，发行超长期特别国债专项用于养老服务设施建设等，对社区嵌入式机构等给予税收优惠。设施建起来只是第一步，是否能精准匹配居民现实需求、让运营方“活得好”，才是“十五五”时期要解的题。