忆西游公园爆红背后的合规之问：集体林地可以建设收费文旅公园吗

绵阳游仙区新桥镇柏龙村笋子沟的忆西游文化主题公园，最近彻底火了。经媒体公开报道后，公园投资人贺昌林愚公移山式的创业故事，深深打动了广大网友：一个普通人，凭着一股韧劲，扎根偏僻山沟，十几年如一日，一锤一凿，建起上百尊西游题材雕塑，把一片不起眼的荒山坡，做成了远近闻名的网红打卡地。这份情怀与执着，确实让人动容。

但热度越高，越需要多一份冷静。本文全部基于公开可查信息，不直接定性违法，只提出合理的合规之问。既是善意提醒创业者，也给所有打算在农村土地上搞文旅项目的投资人敲个警钟：情怀再动人，大不过法律法规；流量再火爆，越不过政策红线。

先捋清几个关键事实。

第一，土地从哪里来？

根据公开报道，该项目建设使用的场地不是国有出让土地，而是贺昌林与当地村集体协商取得的承包经营林地。土地所有权仍然属于村集体，他手里只有使用权、经营权，并不是所有权。

第二，土地原始性质是什么？

地类主要是集体林地、园地、荒山（未利用地），登记用途是林业、农业用途，并非旅游建设用地。简单说，按法定登记用途，这块地本来主要是用来种树、管护山林、发展农林产业的，不是用来打造对外收费的文化主题公园。要开办一个有大量固态构筑物、以游览收费为主要功能的经营性文旅项目，依法需要完成用地核查、林地使用审核，必要时还要办理农用地转用等审批手续。

第三，承包期限多长？

公开信息显示：2010年签约进场，到现在已经整整16年。

承包合同写明的总年限、到期时间，至今没有对外公开。根据国家相关法律规定，荒山等“四荒地”最长可承包70年，但实际年限，只有村集体存档和承包人手中的合同能够证实。这里有一个很容易踩坑的地方：哪怕承包期很长，保障的也只是按农林用途使用土地的权利，不等于获得了把林地长期用来做经营性旅游开发的许可。经营权租赁 ≠ 开发建设许可。

第四，建设与运营现状。

资金基本是个人自筹，未见财政投入，前后大约投入2000万元。采取小步慢建、边投边建的方式，至今仍在建设，并未全部完工，2022年才正式收费开园。

现已建成：一百多组固态水泥西游雕塑沿山坡布设；简易石头步道、路标；稍加修整的水塘；一处彩钢棚简易农耕馆；简易停车场；少量临时用房；园内保留油桐、果树等农林种植。建设上尽量依山就势，控制大面积硬化，尽量不用厚重深埋的钢筋混凝土基座，没有酒店、民宿、商业街等大型永久性经营性建筑；门票20元，20岁以下免票，商业业态很少。

看得出来，项目吸取了不少同类项目的教训，尽量往田园景观、农文旅配套上靠拢，选择了一条相对克制的路径。

但有一道边界很容易被忽略：一旦项目以对外收费游览为主要功能，园内布设大量长期固定的固态景观构筑物，它就不再只是简单的农林配套，而是经营性文化旅游场所、类主题公园业态。

这种情况下，要过的关口绝不只有自然资源、林草、农业农村、住建部门关于土地、林地、建设方面的手续。还有一道绕不开的环节：必须按规定向文旅主管部门履行项目报备、业态核查、安全监管对接等行业管理程序，纳入地方文旅项目台账，接受行业监管指导。

只自发建设、自发收费，简单把自己定义为“田园小景观”，回避文旅行业管理，本身就是不小的合规隐患。

国家相关政策有几条清晰的硬杠杠，是红线，没有例外：

一是，林地经营权流转，不得擅自改变林地用途。林地首要功能是生态保护和林业生产。大面积布设固定雕塑、修整山坡、修建观光步道，如果超出农林生产必要配套的合理范围，必须依法办理使用林地审核手续；未经批准且达到一定标准，就有可能涉嫌非法占用林地。

二是，严禁借农文旅、田园景观之名，行主题公园之实。政策允许的农林配套，是轻型、简易、可拆除、直接服务于农林生产的设施。打着“田园景观”名义，长期、大规模设置重型固定雕塑群，以观光收费作为主要收益来源，是近年来重点监管的土地“非农化”风险点。

三是，“小步慢建、分批建设”不能规避法定审批义务。法律不认“慢慢修就不用批”。不管一次性建成还是十几年陆续添置，只要形成大量长期固定构筑物、实质改变土地利用方式，该办的手续一项都不能少。建设周期长、投资人肯吃苦、网友点赞、媒体报道，都不能代替行政审批。

四是，承包期限再长，解决不了旅游经营性开发的合法身份问题。就算合同签了几十年，一旦用地方式被认定超出农林用途，依然要依法整改、补齐手续。承包到期后，地上大量雕塑等固态构筑物如何处置，更是长远绕不开的难题。

五是，监管是多部门完整链条，缺一不可。自然资源管土地性质，林草管林地使用，农业农村管农用地用途，住建管建设工程，文旅管经营性旅游业态的行业管理和安全运营。只盯着土地，漏掉文旅报备，合规链条就是不完整的。

四川就有一个沉痛、已经判决的前车之鉴——中江古名天下景区。

同样是民间自筹资金，租赁大量集体农林用地，以大型传统文化雕塑为核心；起步时同样得到镇一级、文旅层面的鼓励宣传。投资人最大的误判，就是把政策鼓励、地方乡镇层面支持，当成了全套合法审批。在没有完备林地、用地手续，也没有完整纳入文旅行业管理的情况下，大规模土地平整、道路硬化，修建大量带厚重基座的巨型雕塑、固定旅游建筑设施。最终，法院以非法占用农用地罪作出判决，投资人被判处有期徒刑并处罚金。更可悲的是，投资人因债务纠纷被相关债权人殴打致死，项目资金链断裂、彻底烂尾。

全国类似教训也不少：云南多家网红山野雕塑园，在林地上建重型水泥雕塑，未办林地审批、未按经营性文旅项目报备，有的被限期拆除，有的大额罚款；河南某民俗园，以农耕观光名义上马，大规模建雕塑、硬化广场，因手续不全被责令拆除大量非农设施；山东玫瑰小镇，从花卉起步，越建越像主题公园，大面积硬化、修建重型景观，被大规模整改。

这些项目当初同样有情怀、有热度，但土地政策是刚性的，多部门监管是系统性的，不会因为感动大众就自动放宽。

回到忆西游。

客观来说，贺昌林已经做了不少风险控制：不大规模开山、严控硬化、尽量少做厚重基座、保留农林种植、不搞大型商业建筑。

但相对克制≠没有风险，贴着边缘走≠永远安全。主要风险点有四个：

一是，雕塑群、观光步道，到底属于“田园农林配套”还是“旅游经营性构筑物”，需要主管部门权威认定；

二是，作为收费对外开放的文旅场所，是否按规定完成文旅部门报备、纳入行业监管，从公开资料尚不清楚；

三是，今后如果继续新增大量雕塑、新增大片硬化、扩建游览配套，合规风险会随之上升；

四是，承包合同总期限、到期续期、到期后地上固态构筑物如何处置，都是长远必须面对的现实问题。

国家大力推进乡村振兴，鼓励农文旅融合，支持普通人回乡创业。但鼓励，是鼓励依法合规地干；情怀值得尊重，却不能代替法规；流量可以带来名气，却不能代替审批。

一个山野文旅项目能不能行稳致远，最终的护身符，不是游客好评、不是网上热度，而是自然资源、林草、农业农村、住建、文旅等部门核查认定后，齐全完备的全套手续。

提出这些疑问，不是否定十六年的心血，而是一句善意提醒：

情怀可贵，合规为先。

只有把土地、林地、建设、文旅行业监管一道道关口都捋顺了，这份来之不易的“西游梦”，才能够做得更长久。