信访转国企答复、复议不予受理 企业履约诉求遇程序梗阻

近日，连云港市金手投资有限公司反映，其作为连云港老街早期招商合作方，2014 年获原连云港老街管委会（筹）作出的 20 年办公用房无偿使用承诺。企业深耕招商十余年后，却被当地国资体系企业起诉腾退房屋且二审败诉。企业多次要求相关部门履行承诺未果，走信访渠道被转由企业称存在利益关联的国企答复，申请行政复议又因主体不适格未获受理，履约诉求陷入程序困境。

承诺由来与前期投入

据企业提供的政府公开文件显示，2013 年 12 月，连云区人民政府发布《关于成立连云港老街管委会 (筹) 的通知》（连区政发〔2013〕110 号），决定成立连云港老街管委会（筹），对连云港老街实行统一领导、统一规划、统一开发和统一管理。而在后续江苏海州湾发展集团有限公司出具的答复书中，援引的机构设立文件为连区委〔2022〕9 号，对应的机构全称为 “连云港老街管理委员会（筹）”，与 2013 年连云区人民政府公示的 “连云港老街管委会（筹）” 相比，全称多了 “管理” 二字，发文主体从区人民政府变更为区委，设立时间相差近 9 年。企业认为，两份文件在机构名称、设立主体、成立时间上均存在差异，2014 年签约时的机构主体与现行答复中的机构主体是否为同一主体、权利义务是否承继，并未得到明确说明，这也是其主张管委会资质存疑的核心依据。

2014 年 7 月，公司股东代表在筹备阶段与连云港老街管委会（筹）签订《合作框架协议》，约定双方合作推进老街文旅产业发展，管委会授权企业作为招商代理人开展商业及物业招商、项目洽谈等工作。2014 年 8 月 12 日，连云港市金手投资有限公司正式注册成立，法定代表人为齐某，公司成立后对上述协议予以追认。

据企业提供的《委托书》文本记载，管委会明确将连云港老街胜利路 136-8 号一栋两层楼房提供给企业无偿办公使用，使用期限自 2015 年 3 月 1 日至 2035 年 2 月 28 日，期间产生的水电费用由使用方承担。企业工商登记注册地址为连云区连云老街云台路原市水产局办公楼，与案涉承诺物业分属两处房屋。

金手公司表示，基于对官方设立机构的信赖，公司随即挂牌运营，十余年间先后推进涉外招商活动、对接国内文化产业资源，吸引多家市场主体入驻老街，投入了大量人力、物力与财力，全程自行承担办公场所水电费用，始终按协议履行相关义务。

诉讼爆发与履约询问

2024 年起，连云港港城文化旅游开发有限公司、连云港老街文化旅游开发有限公司先后对金手公司提起民事诉讼，主张返还案涉房屋。截至 2026 年，该纠纷已经过两审审理：连云港市连云区人民法院作出 (2025) 苏 0703 民初 2949 号民事判决，江苏省连云港市中级人民法院作出 (2026) 苏 07 民终 821 号终审判决，认定案涉合作协议项下权利义务已于 2026 年 3 月 30 日因履行期限届满终止，判令金手公司退还服务费 8 万元、布展费 7.5 万元并支付违约金 2 万元，同时于判决生效后三十日内返还位于连云港老街云台路 26-5 号的房屋。

金手公司主张，管委会承诺无偿使用的房屋为胜利路 136-8 号，与本案涉诉的云台路 26-5 号并非同一标的，其与提起诉讼的两家公司从未直接签订过协议，纠纷根源在于管委会作出的政策承诺是否继续履行，不应仅以普通民事合同纠纷定论。

为核实协议效力、确认是否继续履约，2026 年 6 月，金手公司向连云区人民政府发出《询问函》，明确询问是否继续履行 2014 年签订的《合作框架协议》，但未获书面答复。同期，企业还申请信息公开，要求公开老街管委会成立文件、印章刻制批复等材料以确认机构合法性，同样未得到明确回应。2026 年 7 月，金手公司法定代表人齐某致电连云区政府办公室沟通履约事宜，工作人员未就承诺履行作出正面回应，指引企业通过信访渠道反映问题。

信访转办与复议遇阻

按照工作人员指引，金手公司以企业名义正式提交信访申请，核心诉求包括确认老街管委会资质及用印合法性、督促履行此前作出的用房及合作承诺等。

企业向连云区信访部门提交的信访事项，被转由江苏海州湾发展集团有限公司受理。该公司于 2026 年 9 月作出苏海发〔2026〕85 号《依法履职答复书》，答复抬头为自然人齐某个人。答复书称连云港老街管理委员会（筹）系区委、区政府设立的临时议事协调机构，不具备独立法人资格；案涉纠纷属民事合同纠纷且已有生效判决，答复书驳回了企业相关诉求。企业认为，自身以公司名义提交信访申请，但答复对象为法定代表人个人，存在信访办理的主体衔接问题，这也成为后续行政复议不予受理的核心理由之一。

公开工商信息显示，江苏海州湾发展集团有限公司为国有全资企业，其股东为江苏海州湾控股集团有限公司，与起诉金手公司的两家文旅企业同属当地国资体系。金手公司认为，信访事项涉及政府承诺履行，转由存在利益关联的企业自行核查并出具答复，不符合《信访工作条例》“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责” 的原则。

根据答复书载明的救济途径，金手公司于 2026 年 9 月向连云区人民政府申请行政复议，要求撤销该答复并督促履约。同年 10 月，连云区人民政府作出连云政行复不字〔2026〕40 号《行政复议告知书》，以江苏海州湾发展集团有限公司系企业法人、不具备行政复议被申请人资格，且答复对象为齐某个人为由，决定不予受理。

至此，企业的履约诉求陷入程序困境：官方指引通过信访维权，信访事项被转由国企办理；不服国企答复申请复议，又因被申请人不是行政机关被拒。根据行政法通行法理，行政复议的审查对象为行政机关作出的行政行为，普通企业法人作出的答复不属于行政复议受案范围，因此复议不予受理的结论符合现行法律规定。依据《信访工作条例》相关规定，信访人对信访处理意见不服的，可自收到书面答复之日起 30 日内请求原办理机关的上一级机关复查，对复查意见不服还可申请复核。截至目前，企业暂未公开披露是否已走完信访复查、复核程序。

争议焦点与权利救济

双方争议的核心之一，是临时机构作出承诺的责任归属问题。从行政法一般原理来看，由行政机关设立的临时议事协调机构不具备独立法人资格，其对外作出的承诺、签订的协议，法律责任通常由设立该机构的行政机关承担；协议性质属于民事合同还是行政协议，需结合协议内容、双方权利义务综合判定，这也直接决定了企业的救济路径选择。

金手公司在相关材料中援引法条主张，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十五条明确规定，地方各级人民政府应当坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府；《优化营商环境条例》第三十一条要求，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整等为由违约毁约。

金手公司表示，公司守法履约十余年，基于对官方的信赖投入大量运营成本，如今不仅面临腾房与赔偿的生效判决，要求履行承诺的诉求也处处遇阻，经营已陷入严重困难。企业认为，相关部门对诉求未予正面回应，将信访事项下转利益关联方处理，又以复议不予受理未打通救济路径，既损害市场主体的合法信赖利益，也不利于政务诚信与营商环境建设。

企业向政府部门提出信访诉求，事项被转由国资企业办理；企业按答复书指引申请行政复议，又因主体资格问题未被受理，救济路径前后出现明显断层。如何通过合规渠道获得行政机关的实质回应，成为企业当前面临的核心难题。

截至发稿，就上述争议事项，暂未获得连云区人民政府、海州湾集团等相关方的公开回应。目前金手公司仍在通过多种渠道主张权利，核心诉求为督促相关部门依法履行此前作出的政策承诺，对相关事项作出正式书面答复。

本文说明：本文依据企业提供的信访材料、协议文书及公开工商信息整理，相关争议已有生效民事判决，涉及行政履职的相关诉求仍在主张过程中，最终事实与责任认定以有权机关为准。