卢拉再次当选，巴西人工智能战略及其国际人工智能治理将走向何方？| 智库观察

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2026 年 10 月 25 日，卢拉再度当选巴西总统，其科技创新施政逻辑有望延续，人工智能也将继续作为重点议题。

2026 年 7 月，巴西外交部科技大使尤金尼奥・加西亚（Eugenio Garcia）曾赴上海出席世界人工智能大会，上海市科学学研究所研究团队借此契机对他开展了专访。

作为卢拉政府科技外交领域的关键代表，尤金尼奥・加西亚的视角极具参考价值。本次访谈，有助于我们深入理解巴西国家 AI 战略、独具特色的数字主权理念、对全球 AI 治理的立场，以及巴西谋求加入世界人工智能合作组织（WAICO）背后的核心考量。

尤金尼奥·加西亚

巴西外交部科技大使、科技创新与知识产权司司长

从访谈情况看，巴西对AI的认识兼具务实与开放：既将其视为推动产业与国家数字化的重要引擎，也清醒承认在算力、芯片及大模型上的短板。因此，巴西不盲目追求“完全自主”，而是坚持在开放合作中提升自身能力，这一现实主义思路贯穿其战略布局、数字主权及全球治理等过程。

本文作者李辉是上海市科学学研究所科技与社会研究室主任、研究员，邓彤是上海市科学学研究所研究实习员

巴西的国家AI战略布局

为系统夯实AI发展基础，巴西在国家层面出台《巴西人工智能计划》（Brazilian Artificial Intelligence Plan），计划投入约40亿美元。

该计划构建了全方位的发展体系，聚焦AI人才梯队培养、公共服务数字化转型、私营产业科技创新等方向，同时统筹推进软件开发、超级计算算力、半导体基础设施建设，同步完善配套AI治理规则，实现技术创新、产业发展与规范治理协同并进。

在此基础上，巴西也持续推进AI立法，强调发展与规范并重。相关AI立法法案已在国会历经三年研讨。但是受2026年10月巴西总统大选影响，国会议员集中投入竞选工作，法案短期内难以完成最终表决，立法进程相应延后。该法案旨在搭建贴合巴西本土发展实际的AI治理框架，明确行业伦理准则与发展边界。

从实际应用看，巴西注重发挥AI对传统产业和公共服务的赋能作用。

金融科技领域，巴西本土头部数字银行Nubank规模化应用AI技术，开展线上身份核验、远程开户等核心业务，提升金融服务智能化水平；农业领域，巴西是农业出口大国，也是全球主要食品出口国之一，农业科技正快速发展，AI等新技术在农业生产中的应用不断拓展；民生服务领域，巴西本土数字平台也在探索AI应用，例如外卖平台iFood利用相关技术提升平台运营效率。

巴西本土企业普遍深化AI技术应用，借助智能化手段提升生产与管理效率，行业已形成共识，高质量结构化数据治理是AI规模化落地的核心基础。

在算力与科研基础设施方面，巴西也在加快布局。

戈亚斯联邦大学设立AI卓越研究中心，聚焦产业实际需求，研发无人机配送、工业智能化改造等定制化AI解决方案，赋能传统产业升级。坐落于里约热内卢的SANTOS DUMONT超级计算机，作为拉美规模最大的科研超算设施，持续为区域内高校、科研机构提供高性能算力支撑。

为进一步补齐算力短板，巴西政府计划引用政府与企业合作模式（PPP）采购新一代AI专用超算，拥有Pegasus超算的巴西国家石油公司将深度参与项目建设，建成后公共算力资源将面向企业与科研机构全面开放共享。

然而，在算力与应用布局的背后，巴西AI发展仍存在核心技术短板。巴西尚未实现完全自主的基础大模型研发，现阶段主要依托全球开源模型，结合葡语本土数据与地域文化特征微调优化，打造适配本土场景的主权AI系统，底层核心技术仍依赖中美等国头部企业技术支撑。

巴西的AI治理理念

基于对自身技术短板的清醒认知，巴西在定义“技术自主”时并没有将技术完全自主作为唯一目标，而是在全球技术竞争与数字化博弈背景下，形成务实、开放的数字主权发展理念。

巴西明确提出，本国数字主权建设并非闭关锁国、脱离国际合作，也不追求全产业链技术完全自主可控，而是通过多元化国际科技合作，分散技术风险、降低单一外部依赖，保持自主制定数字和AI发展路线的能力。

为规避单一技术供应商垄断带来的产业隐患，巴西主动拓宽国际合作版图，与全球多国搭建技术合作渠道，构建多元合作体系，有效分散产业与技术风险。在发展自主权层面，巴西坚持自主规划本国数字化与AI发展路线，强调本国应保有自主制定数字和AI发展方向的决策空间。

这一理念也与巴西自身的技术和产业基础密切相关。目前，巴西高端芯片、GPU、先进算力等核心硬件均高度依赖进口。由于高端核心硬件研发投入大、周期长、技术壁垒高，短期难以实现自主替代。巴西将国际技术合作、跨境技术转移、跨国联合研发作为抓手，有助于精准补齐本土技术短板，在开放合作中持续提升自主发展能力。

巴西对全球AI治理的基本认识

基于自身AI发展的现实需求，巴西以自身视角研判当前全球AI治理态势，不过这一视角一定程度也反映了“全球南方”国家的声音。

巴西认为当前全球AI治理体系呈现较为明显的碎片化特征，国际上已经形成联合国、经济合作与发展组织、七国集团、欧盟、全球人工智能伙伴关系（GPAI）、布莱奇利进程等为代表的多层次全球AI治理格局，但不同主体和合作机制的治理重点、参与范围和关注议题有所不同，尚未形成协调统一、公平普惠的全球治理体系。

以GPAI为例，其工作重点较多集中于AI伦理以及安全、可靠、可信的AI系统建设，而发展中国家除关注上述问题外，还面临人才、技术、算力和能力建设等现实需求。

巴西认为，全球南方国家在AI规则制定和产业发展中的参与度仍有待提高。因此，全球AI治理不仅需要讨论规则和风险，也需要加强面向发展中国家的能力建设、技术转移和知识共享。

在此基础上，巴西尤其关注不同国家AI治理框架之间的协调。2025年巴西担任金砖国家轮值主席国期间，推动金砖国家形成首份AI全球治理领导人声明，主张构建以联合国为核心的全球AI治理体系，关注弥合数字鸿沟、促进AI技术普惠发展的问题。

2026年，联合国在日内瓦举办首届全球AI治理对话，并组建独立国际科学专家组，助力全球AI治理体系完善。但加西亚指出，各国在AI法律法规、治理框架和发展战略方面存在差异，如何在保持不同国家政策自主性的同时，推动不同治理体系之间形成更高水平的互操作性，是国际协调的重要议题，同时应推动相关治理原则向实际行动和能力建设转化。

此外，巴西还关注全球AI治理在安全应对方面面临的挑战。面对AI自主智能体失控、大规模数据泄露、跨境网络犯罪等长短线安全风险，全球尚未形成统一、有效的应对方案，AI安全治理体系仍存在漏洞。

巴西加入WAICO的战略考量

为了进一步拓展国际合作空间、弥补现有全球AI治理在能力建设等方面的不足，巴西积极参与WAICO筹建并加入这一新的多边合作平台。

WAICO是总部设于中国上海的独立政府间国际组织，不隶属于任何单一国家。该组织于2025年启动筹建，2026年1月在北京启动协定谈判，7月16日在上海正式签署成立协定，包含巴西在内的29个国家成为创始成员国，搭建起全新的全球AI技术合作的多边平台。

在治理理念上，WAICO遵循《联合国宪章》，支持联合国在全球AI治理中的核心作用，强调加强不同国家治理框架和标准之间的协调与互操作性，避免进一步加剧全球AI治理碎片化。这与巴西反对集团政治、坚持多边主义和开放合作的理念相契合。

与侧重AI安全、伦理和治理规则的部分国际机制相比，WAICO更加突出技术合作和能力建设等务实方向。

据加西亚介绍，在组织架构上，WAICO构建了公平多元的治理体系，设立成员国理事会、秘书长及两名副秘书长，明确核心岗位人员须来自不同地区，保障地域多样性与代表性；决策机制采取“共识优先、三分之二多数表决”原则，避免因意见分歧导致运行停滞。

此外，所有成员国享有平等的提案权与投票权，各项规则制度由全体成员国协商制定。WAICO着重打造开放平等的治理特色。

加西亚表示，巴西加入WAICO的重要考量之一，是希望进一步拓展国际技术合作空间。巴西期待WAICO成为开展多边技术合作的平台，通过能力建设、知识共享、技术转移和联合项目等方式，帮助“全球南方”国家更好参与AI发展。

针对外界对WAICO的相关质疑，加西亚作出明确回应，强调该组织是面向全球所有国家开放的包容性合作平台，不存在排他性，目前虽只有29个创始成员，但协议文本开放签署，欧美等发达国家可随时申请加入。巴西始终秉持开放合作理念，致力于与中美欧、中东、东南亚等多区域开展科技合作。WAICO为巴西落地本国AI战略、通过国际合作加快能力建设提供了重要多边平台。

中巴AI双边合作展望

在双边合作层面，加西亚认为，中巴AI合作已经具备较好的基础。两国相关政府部门围绕科技、产业和信息化、网络治理、发展改革等领域保持常态化政策交流，并持续推进技术协同合作。WAICO多边平台的落地，则进一步拓宽了中巴AI合作维度，为两国在技术研发、人才培养、产业落地和治理规则共建等领域深化合作提供了新的支撑。

总体来看，巴西当前对AI的政策思路可以概括为“以应用带动发展、以合作弥补短板、以多边机制拓展发展空间”。这既是巴西基于自身技术和产业条件形成的现实选择，也是其参与全球AI治理和加入WAICO的重要逻辑。

对中巴双方而言，如何进一步将这种理念转化为具体的技术、产业和人才合作项目，将是下一阶段值得重点关注的方向。

-本文刊载于《世界科学》杂志2026年第9期“智库观察”专栏；原文题目为《巴西人工智能战略及其对国际人工智能治理的考虑》-

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