【人民法院报】河南法院以司法之力护航重大项目建设

重大工程项目是扩大有效投资、稳住经济大盘的核心压舱石，是完善公共服务、保障民生福祉的重要载体，更是推动区域产业升级、高质量发展的关键支撑，其建设推进的质量与效率，直接关系经济社会发展全局与社会公共利益的实现。

人民法院作为法治化营商环境的建设者与维护者，服务保障重大项目建设是司法服务大局的核心职能体现。司法保护重大项目建设的核心目的，在于通过统一裁判尺度、明晰行为规则、高效定分止争，实现三重核心价值：一是效率价值，压缩建设领域纠纷解决周期，保障重大项目按节点顺利推进；二是秩序价值，厘清建筑市场合法与违法的边界，遏制转包挂靠等行业乱象，引导市场主体规范经营；三是平衡价值，在多元主体间构建公平合理的利益平衡机制，既守住公共利益底线，也依法保护市场主体的合法民事权利，实现法律效果、社会效果与经济效果的有机统一。

近期，河南省高级人民法院发布的4起涉重大项目保障典型案例，案例一中，某建筑公司申请对工程造价进行鉴定，法院按照造价鉴定收费标准估算，鉴定费用高达260余万元，且案涉工程系拆迁安置工程，鉴定周期长必然影响居民安置进度。基于此，法院暂缓启动鉴定程序，经充分沟通，释法说理，最终双方达成和解协议。案例二的争议焦点系分包合同约定的工程让利条款是否具备法律效力，裁判明确案涉项目存在违法分包情形，合同约定的高额让利实质是违法分包产生的管理费而不应被支持。案例三中，法院依法认定了政府投资项目中“以审计结论为结算依据”等合同条款的效力，依法保护当事人合法权益。案例四，法院认定公益性项目系不宜折价、拍卖的建设工程，并据此对施工方优先受偿权的诉请依法不予支持，以司法之力助推案涉民生项目破局重启。

这4起案例聚焦建设工程价款优先受偿权、司法鉴定启动、工程结算依据、转包让利效力四大行业核心争议，以具象化的裁判规则传递清晰司法导向，将民法基本原则与建工领域专门法律规则落地为可感知的行为指引，为重大项目建设全流程合规提供了明确的司法参照。

案件法理阐释与裁判导向

4起案例所体现的裁判规则，均是民法基础法理在建设工程领域的具体适用，背后有着清晰的法律逻辑与价值考量。

（一）建工价款优先受偿权：法定权利的边界与公共利益优位原则

建设工程价款优先受偿权是民法典第八百零七条赋予承包人的法定担保权利，其立法初衷在于保障承包人依法及时获得工程款。保障建筑工人劳动报酬的实现，是法律基于实质公平作出的特殊制度安排。

但法定优先权并非绝对、无边界的权利，其行使受到工程属性的严格限制。从法理层面看，用于公共事业的建设工程属于“不宜折价、拍卖”的工程。若允许对公益类工程折价拍卖，将直接损害不特定多数人的公共利益，违背优先受偿权制度的设立初衷。根据公共利益优先于个体私权的基本法治原则，公益性教育、医疗、市政基础设施等项目，自然被排除在优先受偿权的适用范围之外。

典型案例中，公益性医疗设施项目因直接承载公共医疗保障职能，被依法认定为“不宜折价、拍卖”的工程范畴，正是公共利益优位原则在司法实践中的具象体现，清晰划定了法定优先权的行使边界。

（二）司法鉴定启动：举证责任规则下的必要性原则与效率价值

民事诉讼遵循“谁主张、谁举证”的基本举证责任分配规则，民诉法及相关司法解释明确，只有待证事实属于专业性问题且现有证据无法查明时，人民法院才准许启动司法鉴定，这就是司法鉴定启动的核心原则——必要性原则。

此次案例一传递的“不轻易启动鉴定”的司法导向，正是对必要性原则的严格贯彻。对于已有完整签证、进度审核资料能够确认工程价款的案件，不同意鉴定申请，既符合民事诉讼证据规则，也向市场传递了“重过程留证、轻事后鉴定”的明确信号。

（三）审计结算依据：私法自治与公法监督的边界厘清

工程价款结算属于平等民事主体之间的财产权利处分范畴，意思自治是民法的核心原则。只要结算约定是双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，就对双方具有法律约束力。

需要明确的法理边界是，行政审计本质是审计机关对政府投资项目的财政监督行为，属于公法调整范畴，原则上不介入平等主体之间的民事结算关系。只有当事人在合同中明确约定“以审计机关的审计结论作为结算依据”时，审计结论才转化为民事合同的结算标准。这一规则的核心意义，在于厘清公权力监督与私法意思自治的边界，既保障财政资金监管的公共秩序，也不轻易以公法行为干预民事主体的合同自由。

同时，该规则并非绝对化。若审计机关非因承包人原因超合理期限未出具审计结论，或审计的计价依据与合同约定不符，承包人仍有权主张按合同约定结算，这是公平原则对契约严守的矫正，防止发包方利用优势地位“以审代拖”，损害承包人的合法回款权益。本次发布的案例三中，对当事人施工合同中已明确约定审计结算，依法驳回鉴定申请。

（四）转包“让利”效力：违法合同的否定评价与禁止不法获利规则

转包、违法分包、挂靠等行为，违反了建筑市场资质准入的强制性规定，破坏了建筑工程质量监管的公共秩序，属于民法典规定的无效民事法律行为，自始不产生法律约束力。

从无效合同的法律后果看，民法典第一百五十七条确立了“返还财产、折价补偿、过错赔偿”的基本规则，但同时隐含禁止不法获利的基本法理：当事人基于违法行为主张的非法利益，不受法律保护。所谓“让利款”“管理费”，若转包方仅出借资质，未实际参与施工管理、质量管控，本质上就是违法转包的对价，属于不法给付，司法机关对该类费用不予支持。

该裁判规则的法理逻辑，是通过否定违法行为的预期收益，对转包挂靠等违法经营行为作出否定性评价，发挥司法规范引导功能，倒逼建筑企业回归实体施工本源，从源头保障工程质量与建筑市场秩序。

法理视角下重大工程建设的核心风险解构

4件典型案例所反映的争议，本质是市场主体对建工领域法律规则的认知偏差，最终转化为项目建设全流程的法律风险，覆盖从缔约到结算的完整链条。

（一）缔约环节：意思表示偏差与效力认知错位的双重风险

合同是当事人之间的“法律”，但大量市场主体在缔约阶段存在两类认知误区。一是对条款的法律后果认识不足，比如笼统接受审计结算约定却未明确审计时限、异议路径，导致后续回款陷入被动；或是默认所有项目均享有建工优先权，对公益项目的权利边界缺乏预判，回款保障机制设计存在根本性缺陷。二是对合同效力认知模糊，为规避监管以“让利”“内部承包”为名设置转包条款，误以为合同约定能规避法律，实则相关条款因违反效力性强制性规定而自始无效，不仅预期利益无法实现，还可能触发行政处罚风险。

（二）分包环节：违反市场准入秩序的合规与责任连锁风险

转包、挂靠模式下，企业面临多重风险。一方面是合同无效后的利益灭失风险，约定的管理费、让利因违法不受保护，中间环节的预期收益落空；另一方面是连带责任风险，总包单位作为合同主体，要对工程质量、安全生产等承担连带责任，转包情节严重的，将面临降低资质等级、吊销资质证书的行政处罚。此外，层层拉长的转包链条，还导致实际施工人权利主张路径受限，进一步放大全链条的纠纷风险。

（三）履约环节：举证规则下过程管理缺位的事实认定风险

因建筑行业长期存在“重施工、轻管理”的粗放模式，工程量变更、价款调整、工期顺延等事项多以口头沟通推进，未及时办理书面签证；隐蔽工程、分部分项验收资料留存不规范，往来函件、会议纪要等文件归档混乱。一旦进入诉讼，在“谁主张谁举证”规则下，承包人往往无法提供完整证据支撑价款主张，又不符合司法鉴定启动的必要性条件，将直接承担举证不能的不利后果，合法债权难以得到足额支持。

（四）结算环节：路径依赖与契约严守原则的背离风险

结算环节的核心风险，是市场主体对契约效力与救济路径的误判。部分企业形成“结算纠纷必走鉴定”的路径依赖，既不积极推进过程结算，也不尊重合同约定的结算方式，对明确约定审计结算的项目，事后试图以司法鉴定推翻合同约定，既违背契约严守原则，也难以得到司法支持。还有部分企业对审计异议程序不重视，未在约定期限内提出复核主张，错失救济机会，最终被动接受不利的结算结果。

重大工程建设全流程规范管控的实践路径

结合典型案例确立的裁判规则与底层法理，建筑市场主体参与重大项目建设，应当以法律规则为指引，将风险防控前移至项目全流程，构建体系化的规范管控机制。

（一）精细化缔约：以意思自治锁定权利边界

合同签订是风险防控的第一道关口，应当以精细化条款明确权利义务，从源头减少争议。

一是精准设置结算条款。采用审计结算模式的，需明确约定审计主体、审计时限、异议复核程序及超期违约责任，既尊重审计的监管要求，也防止发包方“以审代拖”；非政府投资项目明确结算文件的生效规则、逾期答复的视为认可情形，固化结算依据。

二是分类构建回款保障。承接项目前先核查项目性质与资产属性，对公益类、市政类不适用优先受偿权的项目，摒弃单一的优先权依赖，主动要求发包方提供银行支付保函、第三方担保等增信措施，同步做好发包方偿债能力核查，完善债权保障体系。

三是严守合同效力底线。杜绝以任何形式约定转包、挂靠相关的违法条款，合法分包严格限定在专业工程与劳务作业范畴，确保合同约定符合法律强制性规定。

（二）规范化分包：严守效力性强制性规定底线

违法转包的粗放经营模式已丧失司法保护基础，企业必须从源头规范分包管理，守住合规红线。

一是严格资质准入管理。坚决杜绝整体转包、出借资质、肢解分包等违法行为，专业分包、劳务分包均需严格核验承包方资质，履行法定分包程序，杜绝无资质、超资质施工。

二是落实实质管理责任。对合法分包项目不得“以包代管”，需派驻完整的项目管理团队，对施工质量、安全、进度、农民工工资支付全程管控；收取管理费的，需明确管理服务内容，留存履职台账与工作记录，确保管理费与实际管理服务相匹配。

三是强化全链条履约监管。建立分包单位动态考核机制，规范工程款支付流程，杜绝截留、挪用工程款，防范因分包方违约引发的连带责任风险。

（三）全过程留证：契合举证责任规则的履约管理

适应“审慎启动鉴定”的司法导向，核心是将证据管理贯穿施工全过程，靠完整证据链支撑权利主张，减少对司法鉴定的依赖。

一是规范签证变更管理。建立“变更必签证、一事一签、随做随签”的管理制度，所有设计变更、工程量调整、价款增减等，均及时办理书面签证文件，由发包方、监理方签字确认；紧急事项留存影像、沟通记录等辅助证据，事后限期补签，杜绝口头约定。

二是完善全流程资料归档。系统整理隐蔽工程验收记录、分部分项验收报告、材料进场检验记录、进度款支付凭证等全部履约资料，做到施工全程可追溯，形成完整的证据链条。

三是推行阶段性结算机制。对工期长、规模大的重大项目，实行分阶段结算，完工一个节点、确认一个节点的价款，拆分争议范围，避免竣工后整体结算矛盾集中爆发，从根源上减少鉴定需求。

（四）刚性化质控：夯实价款请求权的根本基础

工程质量合格是承包人主张工程价款的根本前提，也是建设工程法律制度的核心立法目的之一。

一是压实全流程质量责任。建立覆盖材料进场、施工工序、隐蔽工程、竣工验收的全链条质量管控体系，严格按照设计图纸、施工规范与技术标准施工，杜绝偷工减料、违规施工。

二是规范质量验收程序。严格执行各环节质量验收制度，完整留存验收文件与签字记录，确保工程质量合格。若工程质量不合格，承包人不仅价款请求权难以成立，优先受偿权等附属权利也将丧失行使基础。

三是规范履行保修义务。按法律规定与合同约定履行质量保修责任，及时响应维修需求，避免因质量问题引发反诉索赔，导致价款抵扣、纠纷扩大。

重大项目建设的高质量发展，离不开稳定公平透明可预期的法治环境。随着建筑市场治理的不断深化，行业竞争正从资源驱动转向规范管控驱动，唯有恪守契约精神、严守法律底线、坚持质量为本，才能在日趋规范的市场环境中行稳致远。而司法规则与市场规范管控的双向发力，也将持续优化建筑领域法治化营商环境，为重大项目高效落地、建筑业高质量发展提供坚实的法治保障。

来 源：人民法院报