专栏：普惠金融监管逻辑转向与行业重塑 | 《2026中国银行业排行榜200强研究报告》

普惠信贷作为夯实实体经济金融支撑的关键一环，在服务中小微企业方面发挥着不可替代的作用。

然而，伴随着近年来规模的快速扩张，行业风险隐患亦日益凸显，不良率波动与风控失效频发。究其根本，普惠信贷风险并非单纯的操作疏漏，而是深植于作业流程、考核体系、科技应用及组织管理全链条的系统性症结。随着监管导向的深刻转变与行业转型节点的到来，重新审视其风险本质并构建适配风险重构的可持续发展新范式，已成为行业共识。

规模稳步扩张，结构分化加剧

过去五年，在政策持续引导下，我国普惠信贷规模实现跨越式增长。据国家金融监督管理总局统计，截至2025年末，全国普惠型小微企业贷款余额达37.00万亿元，同比增速10.98%。其中，普惠型涉农贷款余额为14.19万亿元，占普惠型小微企业贷款余额的38.35%。值得注意的是，行业增速呈边际放缓趋势，由2020年末的30.86%逐步回落至2025年末的10.98%；2025年全年新发放普惠型小微企业贷款加权平均利率为3.83%，较上年下降0.53个百分点。

当前，各类商业银行虽协同推进普惠金融战略，但在大型银行凭借资金成本优势及数字化能力持续下沉的背景下，中小银行面临显著的“掐尖效应”与“挤出效应”。为此，中小银行正逐步退出价格战，转而寻求差异化、特色化的错位竞争路径。从市场竞争格局看，梯队分化特征日益明显：

大型商业银行方面，凭借资金成本低、网点覆盖广及政策执行力强等优势，国有大行实现跨越式发展，余额从2019年末的3.26万亿元跃升至2025年末的16.86万亿元，增长逾4倍。尤其在2020年与2023年，分别实现1.58万亿元和2.88万亿元的跃升，正式取代农村金融机构成为市场第一大供给主体，在承接主要增量任务的同时，发挥了显著的引领示范作用。

农村金融机构方面，虽以9.38万亿元的余额守住了市场基本盘，但传统优势承压。受制于资本补充受限、资产质量压力及大行下沉的竞争挤压，其增长斜率趋缓，2025年单年增量仅为4205亿元，已显著低于大型银行。

股份制商业银行方面，余额从2.16万亿元增长至5.29万亿元，但2025年增速明显放缓，单年增量收窄至2782亿元，市场角色趋于“跟随”。

城市商业银行方面，依托深耕本地的地缘优势，保持了相对稳定的发展节奏，余额从1.74万亿增至4.74万亿元。尽管总体规模最小，但2025年仍实现了4036亿元的增量，展现出较强的区域经营韧性。

纵观发展历程，普惠小微贷款增长动能已由“高速扩张”向“稳健增长”切换。2019至2020年为政策驱动期，受疫情纾困政策支撑，信贷投放显著放量；2022至2023年进入高速增长阶段，大型银行单年增量一度逼近3万亿元，投放力度显著。步入2024至2025年，市场格局进一步演变：大型银行年增量仍维持在2.5万亿元以上的高位，而其他类型机构增量普遍回落至千亿。这表明普惠金融正逐步摆脱对规模的单一追逐，转向统筹风险控制与服务质量的内涵式发展阶段。

普惠金融步入风险换挡期

长期以来，在“两增两控”监管指标的指挥棒下，普惠金融业务一度陷入“规模导向”。部分银行基层机构在考核压力下行为出现异化：或通过“还旧借新”粉饰规模，或联手助贷机构包装空壳公司，或利用“化整为零”手段绕开监管，甚至借助存贷利差进行资金套利。这些操作不仅掩盖了资产质量的真实性，更为后续不良风险的暴露埋下了重重隐患。

在高达37万亿元的普惠小微贷款大盘中，个人经营性贷款虽是近年增长最快的品类，却也成为风险敞口最大的板块。数据显示，截至2025年末，部分银行个人经营贷不良率已从个位数攀升至3%以上，个别机构甚至突破6%。

国有大行阵营分化明显：交通银行个人经营贷不良率跳升0.73个百分点至1.94%，工商、农业银行亦分别升至1.82%和1.85%；相比之下，建设银行凭借完善的信用风险管理机制及零售信贷集约化运营，将个人经营贷不良率稳定在1.58%，仅微降0.01个百分点，风控表现相对稳健。然而，即便大型商业银行整体不良率维持在1.22%的可控区间，部分中小银行的普惠小微贷款实际承压程度仍远超标面数据。由于个体经营者抗风险能力弱、经营数据难以穿透，普惠个人经营贷的资产质量管控依然面临严峻挑战。总体而言，普惠贷款不良率虽未失控，但上行趋势已确立——这对国有大行尚属“可承受之重”，对中小银行及特定个贷产品则已构成实质性冲击。

面对这一形势，2026年5月，国家金融监督管理总局发布《关于做好2026年小微企业金融服务工作的通知》（金办发〔2026〕44号），标志着监管逻辑的深刻转向。文件首次取消了“普惠型小微企业贷款增速不低于各项贷款增速”的刚性考核，转而强调“稳投放、优结构、提质量、可持续”，这一调整正是对普惠贷款不良率上行最直接的政策回应。取消增速指标，绝非政策收紧或转向，而是引导银行业从“任务驱动”回归“服务实体”本源的关键一步。其核心在于赋予银行更大的风险自主裁量权，使其敢于对低效、无效融资需求说“不”，从而加速出清空壳公司、高负债低效能企业及被助贷包装的主体。

与此同时，政策引导信贷资源向科技型小微、产业链上下游、外贸企业及绿色、养老、农业等重点领域倾斜，并通过强化资金流向监控，确保信贷资金真正用于生产经营。这不仅是一次考核指标的松绑，更是一场深层次的风险重构——通过挤出“水分”，推动普惠金融迈向高质量发展的新周期。

普惠金融的可持续发展路径

随着监管逻辑的深刻变迁，普惠金融行业正经历一场从“大水漫灌”向“精耕细作”的深刻蜕变。通过风险重构、机制完善与生态耦合，银行业正试图打破商业可持续与政策性让利之间的“不可能三角”，实现从单纯追逐规模向追求质效并举的根本性跨越。

锻造“主动经营”式风险管控实力。在摆脱了对抵质押物的传统依赖后，数据与技术成为风控的核心驱动力。技术升级的关键在于打破数据孤岛，推动“数据+场景”的深度耦合。银行必须跳出单一的“银税互动”舒适区，将角延伸至发票流、物流、订单流及供应链全链路。借助全国中小微企业资金流信用信息共享平台，利用人工智能与检索增强生成技术，对复杂的股权关联、财税票数据及购销稳定性进行穿透式分析，从而精准还原企业的真实经营画像。

在数据和技术的基础上，结合不同行业经营特点构建差异化风控模型。同时，必须建立模型的动态迭代机制，实施动态精细化管控，依据行业周期与企业生命周期实施分层分类授信，构建客户价值与风险二维矩阵，配套无还本续贷与劣质客户退出机制，优化资产组合。强化科技赋能全流程风控，运用智能反欺诈模型筑牢合规防线，并依托资金流信用信息平台打击不法中介，严控骗贷风险。

构建激励相容的内生机制。长期以来，普惠信贷的基层扭曲往往源于考核机制的错位。为此，制度改革的首要任务是重塑指挥棒。银行须摒弃过去“重增量、轻存量”的短视考核，转而构建与金融功能性、人民性相契合的评价体系。这不仅意味着大幅削减规模类指标的权重，更要将资产质量、客户留存率及服务渗透率等质量类指标纳入核心考核体系。尤为关键的是引入长周期绩效考核，针对普惠金融风险滞后的特性，推行“尽职免责”与“容错纠错”机制，为一线人员松绑减负，鼓励其在风险可控的前提下进行长期的能力建设投入。同时，通过财政注资、风险补偿及保费补贴等手段，明确政策性业务的成本承担主体。

在此基础上，推动差异化定价策略，允许银行依据客户的真实风险水平进行市场化定价，终结同质化的低价恶性竞争。此外，须厘清各类市场主体的边界：国有大行发挥“头雁效应”，依托资金成本优势构建数字化供应链平台；地方法人银行回归本源，深耕区域经济与熟人社会；担保机构坚守准公共定位，聚焦支小支农主业。这种错位竞争与优势互补，将有效遏制因大行过度下沉引发的“掐尖”现象。

构筑多元共治的良好生态。普惠金融的可持续发展离不开良性外部生态的支撑。在监管政策方面，金融监管总局须统一监管标尺，防范监管套利；央行须运用结构性货币政策工具提供流动性支持；财政、发改及产

业主管部门则须形成政策合力，通过跨部门信息共享机制，彻底消除银企之间的信息壁垒。

在增信体系方面，政府性融资担保机构须坚持保本微利原则，持续降费让利，并逐步取消对小微主体的反担保要求，切实解决信用放大难题。搭建全国统一的融资担保业务管理平台，将有助于实现风险的实时监测与业务的集约化管理。在场景应用方面，将信贷服务无缝嵌入产业链、供应链的真实交易场景中，是防范骗贷、套利的有效途径。只有紧扣交易链条，才能确保资金流向实体。

此外，跨部门的政策协同至关重要。普惠信贷的转型，是一场涉及理念、制度、技术与生态的系统工程。只有通过深度的能力建构，才能真正化解结构性矛盾，让金融活水精准滴灌实体经济，最终实现普惠金融的可持续发展。

编辑丨杨曦

审核 | 秦婷

责编丨兰银帆

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