英国新预算案：短期维稳，深层经济困境未解

英国 | 稳中求进

政府希望先以小恩小惠争取选民支持，再推行改革。

安迪·伯纳姆于七月上任，这位热爱足球的首相承诺将进行大刀阔斧的改革。他宣称，新政府将推行“近四十年来最大规模的变革”，让厌倦现状的英国民众“重拾希望”。为实现这一目标，财政部需要一位敢于担当、能够打破现状的财政大臣。然而，约翰·希利在10月28日公布的首份预算案却只聚焦于国防开支。这份预算案确实解决了燃眉之急：适度增税巩固了公共财政，而较为温和的补贴则缓解了生活成本压力。但对于英国亟待解决的重大问题，无论是改革支离破碎的税收制度，还是为政府的支出目标筹集资金，这份预算案都避而不谈。

公平地说，希利先生当时面临的处境十分艰难。财政监督机构——预算责任办公室（OBR）将2027年的经济增长预期从1.6%下调至1%，并将其归咎于中东战争引发的能源危机。这场冲突导致2027年的通胀预期从2%上升至3.4%。中期来看，借贷成本平均每年将增加120亿英镑（约合160亿美元）。到2031-32财年，债务利息支出将占GDP的4.2%（每年1600亿英镑），是疫情前水平的两倍多。

财政大臣的策略是展现“财政纪律”，并“让英国在生活成本方面有喘息之机”。在这两方面，希利先生都取得了短期成功，但却为长期失败埋下了伏笔。政府正按计划推进财政目标的实现，债务将逐步下降，到2029-30财年，日常开支将由税收收入覆盖。预计赤字将减半，从今年的4.2%降至2029-30财年的2.1%。如果希利先生能够成功实现这一目标，他的成绩将远胜于法国和美国。

希利先生选择缩减其违反财政规则的预算盈余，从3月份的240亿英镑降至150亿英镑。由于这些规则要到2029-30财年才生效，他便提前悄悄增加了支出（见图表1）。即便如此，要将盈余维持在这一水平，也需要一系列细微繁琐的税收调整。储蓄和房产收入税将提高两个百分点，在稳定状态下每年可增加10亿英镑的收入。对银行利润征收的限时附加税将增加15亿英镑的收入。赌徒和大型网约车运营商也必须缴纳税款。所有这些变化都使财政体系更加混乱，但没有一项会对英国的竞争力构成根本性的挑战。

尽管希利先生没有进一步恶化公共财政状况值得肯定，但他绝非财政责任的典范。预计到2029-30财年，债务占GDP的比重将达到96.7%，高于目前的95.5%。如果政府即使在新冠疫情这样的危机之外都无法稳定债务，那么在下一次危机来袭时，其应对能力将会更加捉襟见肘。

更糟糕的是，很少有人相信工党会坚持其支出计划。希利先生欣然设定了到2030年国防开支占GDP 3%的目标。（他几乎不可能不这么做，因为他曾因基尔·斯塔默爵士拒绝设定这一目标而辞去国防大臣一职。）对于如何为这项重要举措筹集资金，他语焉不详，将决定权推给了明年的支出审查。预算责任办公室（OBR）估计，根据目前的计划，在预测期的最后三年，大多数部门的实际预算将每年削减2.6%。政府不太可能让后座议员接受这一方案——而且伯纳姆先生本人也希望为诸如国民护理服务等优先事项争取更多资金。

生活成本方面的情况也类似。预算案延续了伯纳姆先生的策略，即给选民提供一些廉价的“福利”，就像中场休息时吉祥物向看台抛洒糖果一样。大多数家庭将获得100英镑的取暖补贴。能源税减免政策将延长至7月，燃料税也将在此之前冻结。但尽管公众可能会暂时享受到一些“甜蜜的慰藉”，这些措施却掩盖不了当前生活水平严峻的现实。

英国预算责任办公室（OBR）认为，今年家庭可支配收入将实际下降，此后增长乏力（见图表2）。到本十年末，家庭可支配收入仅比疫情前高出1%。归根结底，真正能够改善生活水平的是经济增长，而非政府补贴。由技术官僚组成的支持经济增长的游说团体“繁荣联盟”计算得出，如果经济增长继续保持2008年之前的趋势，家庭收入中位数每年将增加1.6万英镑。

然而，这份预算对改善经济增长前景收效甚微。其中不乏一些可取之处，例如加快数据中心建设的计划，以及将降低能源成本作为能源政策的首要任务。将税收权力下放至地方政府也应能激励地方政客推动经济增长。但希利先生本可以做得更多。英国僵化的规划体系充斥着否决权，至今仍基本保持不变。高昂的签证费用也让全球顶尖人才望而却步，不敢加入英国公司。英国民众或许要等到12月才能了解政府旨在帮助人们摆脱福利依赖、重返工作岗位的计划。

最令人失望的是希利先生未能改革英国的税收制度，该制度处处阻碍经济增长。他保留了房屋买卖印花税，而这阻碍了人们跳槽到更好的工作岗位。他也没有取消高额的边际税率（例如，年收入在10万英镑至12.514万英镑之间的人群需缴纳62%的税率），这些税率限制了人们延长工作时间。事实上，这位财政大臣反而让税收制度更加复杂。如今，年收入1.3万英镑的退休人员如果想赚点外快，将面临53%的边际税率。更多的小型企业将免征商业地产税，但成人游戏中心和电子烟商店却不在此列。

预算案表现平平的责任最终应归咎于队长——首相。伯纳姆先生希望通过眼前的些许利好来赢得选民，然后再承诺进行彻底的改革。但这完全误解了政府的运作方式。采取重大举措的时机应该在早期，也就是政府仍拥有权力且有数年时间让政策在选举前发挥作用的时候。希利先生成功地进行了反击。但只有进球才能赢得比赛。■