浙江杭州富阳区新登镇村民在垦耕地上违建房屋七年未拆除法律分析

2019年4月，浙江省杭州市富阳区新登镇元村村村民向杭州市规划和自然资源局富阳分局反映该村潭山自然村三户村民江祖莲、龚满娜、钟利君涉嫌违规建房和非法占用复垦耕地的问题。

同年5月28日，杭州市规划和自然资源局富阳分局出具告知书，认定反映情况基本属实，三户属于未批先建、违法用地，要求镇村重新测绘、退回补助资金并依法处置。

2026年10月20日，杭州市富阳区新登镇人民政府作出新法处〔2026〕66号《其他法定途径处理决定书》，就上述违建事项作出最终处置结论，决定对三处违法建筑予以保留。决定书还载明，案涉宅基地复垦项目所涉补助资金已由相关企业退回财政。

现就富阳区复垦耕地上违法建房七年未拆除进行系统分析。本文基于根据公开书披露的法律文书开展法律分析，不构成诉讼代理意见，最终定性以纪检监察机关、司法机关调查核实证据为准。

图为违建房屋

结合案涉决定书所载内容以及土地核查相关事实，三户涉案主体的基本情况存在显著差异，不可一概而论：

1.江祖莲、龚满娜两户

该两户为杭州市富阳区新登镇元村村集体经济组织成员，具有合法的集体经济组织成员资格。涉案房屋在建成后，后续已办理不动产权确权登记手续，取得了不动产权属证书。然而，确权登记行为的合法性本身存疑——在复垦耕地上办理宅基地确权登记，存在违规确权的重大程序瑕疵，有待进一步审查。

2.钟利君一户

钟利君的户籍早已迁出元村村，不具备该村集体经济组织成员资格，属于非本村集体成员。1995年，钟利君通过私下交易方式购置本村一处老宅，并在未经任何合法审批的情形下将老宅翻建。至今，该房屋未取得任何合法审批手续，亦未办理任何形式的不动产权确权登记，处于完全的"无审批、无确权、无资格"状态。

上述主体资格的差异化事实，构成后续法律分析和处置结论差异化的重要基础，但案涉决定书对此未作任何区分。

图为告知书

二、核心法律定性：案涉建筑属于法定违法占地建筑

(一)占用复垦耕地建房构成法律禁止性的违法行为

1.耕地保护的法律强制性规定

根据现行《中华人民共和国土地管理法》第三十五条、第三十七条的规定，国家实行耕地特殊保护制度，严格限制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为非耕地。永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。严禁任何单位和个人未经依法审批，擅自占用耕地进行住宅建设、构筑物建设及其他设施建设。

上述规定属于法律层面的效力性强制性规定，具有对世效力，任何主体不得以任何理由予以规避或突破。

2.占用耕地建房的违法属性认定

依据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》，占用耕地建房行为属于典型的土地违法行为。对于违法占地状态持续存在、耕地未恢复原状的，该违法行为处于持续违法状态，不适用行政处罚追责时效的规定，行政机关有权随时依法予以查处。

本案中，案涉地块明确被认定为已完成复垦的耕地，复垦耕地的核心用途在于恢复农业耕种功能，其耕地保护优先级高于一般农用地，绝对禁止擅自变更为宅基地、建设用地等非农用途。三户当事人未取得任何用地审批手续、未取得任何建房规划许可，直接占用复垦耕地建设住宅，违法行为事实清楚、证据确实充分，依法应当予以查处整改。

3.复垦耕地的特殊保护地位

需要特别强调的是，复垦耕地在法律保护体系中具有特殊地位。复垦耕地是通过土地整治手段恢复的耕地资源，是国家耕地占补平衡制度的重要载体，其保护力度和优先级应高于一般耕地。一旦复垦耕地被违法占用，不仅构成对现行土地管理秩序的破坏，更对耕地占补平衡制度的严肃性和公信力造成严重冲击。因此，对复垦耕地的保护，应当适用最严格的执法标准。

图为决定书之（一）

(二)资金退回不能改变违法建筑的法定属性

案涉决定书将"复垦补助资金已退回财政"作为对违法建筑予以保留的核心依据之一，这一逻辑在法律上存在严重错误，须予以纠正。

1.资金退回行为的法律性质

复垦补助资金的退回，本质上属于财政资金管理领域的追缴行为，其目的在于挽回国有资产的损失，纠正资金违规发放的行政失误。该行为仅在财政资金管理层面产生法律效果，解决的是公共财政支出的合规性问题。

2.资金退回与违法占地行为的法律隔离

违法占用耕地建房行为的法律定性和法律后果，与复垦补助资金是否退回属于两个不同法律范畴的问题，二者之间不存在法律上的抵销关系或替代关系。资金退回不能消除违法占地行为的违法性，不能恢复耕地的农业生产功能，不能使违法建筑获得合法地位，更不能成为豁免拆除义务的法定依据。

3.法律逻辑的根本错误

以财政资金退回替代土地违法整改，等于是以经济手段解决法律问题、以行政行为消解违法行为，这在法律逻辑上是本末倒置的。违法占地行为的纠正，必须以恢复土地原状、消除违法状态为根本标准，任何形式的资金补偿、退回均不能替代这一法定义务的履行。行政行为的合法性审查，必须以法律规定为准绳，而不能以行政便利、事后补救等理由予以变通。

图为决定书之（二）

三、行政决定实体性违法分析：适用法律错误、处置结果失当

(一)历史遗留政策的滥用，突破耕地保护强制性规定

1.决定书所依据的政策规定

新登镇人民政府在案涉决定书中，依据《富阳区农村宅基地确权登记若干规定》(富政办〔2018〕80号)，对2012年至2013年期间建成的案涉房屋按照历史遗留问题予以保留处置。这一适用存在明显的法律适用错误，属于下位规范性文件与上位法律相抵触的典型情形。

2.历史遗留政策的适用范围限定

农村宅基地历史遗留问题的补办和保留政策，具有严格且明确的适用范围限定。该类政策仅适用于在合法宅基地、合法集体建设用地范围内，因历史原因形成的超面积建设、手续不齐全的住宅。对于占用耕地、复垦耕地、基本农田等法律禁止建设的地块，历史遗留政策不具有适用空间，不存在任何"历史遗留"可以突破耕地保护红线的例外规定。

3.下位规范不得抵触上位法律

《中华人民共和国土地管理法》及其配套的耕地保护司法解释，属于法律层面的强制性规定和效力性规定，具有最高的法律效力位阶。地方规范性文件不得突破国家耕地保护红线政策，不得以任何形式豁免占用耕地建房行为的法律责任。当地方政策与上位法律发生冲突时，应当严格适用上位法，地方政策不得作为规避法律强制性规定的依据。

4.土地性质未变更的客观事实

案涉地块的土地性质自始至终为复垦耕地，从未办理过宅基地用途变更审批手续，从未取得建设用地指标，土地性质从未合法变更为宅基地或建设用地。在此客观前提下，案涉地块不存在补办宅基地审批的法定基础，不存在进行不动产权确权登记的土地性质前提。新登镇人民政府直接以"予以保留"的方式处置案涉违法建筑，实质上是变相批准耕地的非农化使用，这一做法直接违反了国家耕地保护底线要求，不具有合法性。

图为决定书（三）

(二)对非集体成员建房行为的处置违法，漠视宅基地的专属属性

1.宅基地使用权的法定主体资格

根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条的规定，农村宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权专属于本集体经济组织成员享有。非本村户籍人员、非集体经济组织成员，不具备取得宅基地使用权的主体资格，亦不具备申请农村建房审批的主体资格。

宅基地使用权的身份专属性，是农村土地法律制度的基本原则之一，具有强制性效力，任何组织和个人不得以任何方式予以突破或变通。

2.钟利君户建房行为的多重违法性

本案中，钟利君的户籍早已迁出元村村，已丧失该村集体经济组织成员资格，不具备在本村取得宅基地使用权、申请建房审批的任何主体条件。其通过私下交易方式购买本村老宅的行为，以及在此之后占用复垦耕地翻建房屋的行为，自始即属无效的民事行为，自始不受法律保护。

依据最高人民法院、最高人民检察院关于农村土地问题的相关司法解释，非集体经济组织成员购置农村宅基地及其上房屋的协议，因违反法律强制性规定而归于无效;在此基础上进行的建设行为，亦无合法权源，属于违法建筑，应当依法予以拆除，不得以任何形式予以保留或补偿。

3.决定书的裁量严重失当

案涉决定书在作出处置结论时，未对江祖莲、龚满娜与钟利君三户的主体资格差异进行任何区分，对具有集体经济组织成员资格的主体与完全不具有资格的外村人员，适用完全相同的处置标准，一体予以保留。这种"一刀切"式的处理方式，对完全不具有任何主体资格、无任何审批手续的违法建设行为也予以认可，严重违反了法律关于宅基地身份专属性的基本规定，缺乏任何法律依据和法理支撑，构成明显的实体裁量错误。

(三)差异化处置的矛盾，行政裁量明显不公

1.违规确权的法律瑕疵

江祖莲、龚满娜两户虽已办理不动产权确权登记，但由于其房屋系占用复垦耕地建设，原始占地行为本身即为违法，后续的确权登记行为属于违规确权，存在重大的程序瑕疵和实体瑕疵。权属证书的取得，不能反向治愈原始占地行为的违法性，不能使违法建筑获得合法地位，不能产生"违法变合法"的法律效果。

2.行政裁量的公平性质疑

行政机关一方面明确认可案涉地块为复垦耕地、三户建房行为未经审批的客观事实，另一方面又无条件地对全部违法建筑予以保留处置。在处置过程中，行政机关未区分不同主体的资格差异，未区分不同违法情节的轻重程度，未作出任何行政处罚，未要求任何整改措施，未补办任何土地性质变更手续，裁量标准随意、处置结果明显不当。

这种处理方式不仅违反了行政合法性原则，也严重违反了行政公平、公正原则——对不同程度的违法行为给予相同的处置结果，既不能体现过罚相当的基本要求，也可能对社会公众产生不良的示范效应。

四、行政决定程序性违法分析：查处流程严重缺失

(一)未依法履行全面调查义务

1.法定调查程序的要求

根据《中华人民共和国行政处罚法》以及《自然资源行政处罚办法》的相关规定，行政机关在查处违法占地案件时，必须依法完成以下全套调查程序：现场勘验并制作勘验笔录、核查土地性质并调取地类认定文件、查证土地权属及规划情况、询问当事人并制作询问笔录、固定违法现场证据、委托鉴定耕地破坏程度(如涉及)、查明违法行为人主体资格、调取相关历史资料等。上述调查程序是作出合法行政决定的前提和基础，缺一不可。

2.本案调查程序的严重缺失

本案存在以下调查程序缺失的事实：

其一，本案此前已于2019年被杭州市规划和自然资源局富阳分局立案调查，然而时隔多年，原立案案件未依法办结，处于长期"悬置"状态，本身就构成行政不作为的程序瑕疵。

其二，本次复查处置过程中，行政机关未重新核实案涉地块的地类现状，未核查当前土地的实际使用状况和耕地破坏程度，未对三户主体的资格情况进行分别调查核实，未公示调查结果并接受社会监督。

其三，行政机关仅凭房屋建成年代(2012—2013年)这一单一因素，直接作出保留处置的终局结论，"以年代久远定案"，调查程序的全面性和充分性严重不足，属于典型的"以偏概全"式的调查缺失。

(二)未保障当事人的陈述、申辩及听证权利

1.正当程序原则的基本要求

正当程序原则是行政法的一项基本原则，其核心要义在于：行政机关作出影响行政相对人重大权益的行政决定之前，应当依法告知当事人享有陈述、申辩的权利，并告知当事人有权申请听证。特别是在涉及重大利益处分——如违法建筑是否拆除、是否予以保留——的重大权益事项处理中，正当程序保障尤为重要，不得以任何理由予以克减。

2.本案程序保障的严重缺失

本案处理决定直接确认违法建筑可合法保留，这一决定在实质上对举报人(利害关系人)的合法权益产生了重大影响，同时涉及被举报人重大利益的处分。然而，行政机关在作出决定的过程中，未依法履行以下程序义务：

——未向当事人送达权利告知书，未告知其享有陈述权和申辩权;——未组织听证程序，未给予利害关系人充分表达意见的机会;——未听取举报人(利害关系人)对处理结论的意见，未保障其程序参与权;——作出决定前未进行任何形式的公开听取意见程序。

上述程序缺失严重违反了正当程序原则的基本要求，构成程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，违反法定程序的行政行为，依法可予以撤销。

(三)未出具合法合规的整改处置依据

1.违法建筑保留的法定论证要件

对于历史违法建筑予以保留、免于拆除的情形，行政机关必须在决定文书中书面论证并满足以下四大法定要件：

第一，规划符合性要件：论证案涉地块符合现行土地利用总体规划和城乡规划，土地的规划用途与保留建筑的实际用途相符;

第二，补办条件满足性要件：论证案涉地块及建筑满足补办建设用地审批、宅基地审批的各项法定条件，且补办程序具有现实可行性;

第三，耕地保护合规性要件：论证案涉地块不占用耕地保护红线，不占用永久基本农田，不违反耕地保护的强制性规定;

第四，民生保障必要性要件：论证保留该建筑确属保障村民基本居住权益的合理必要措施，且无其他替代方案。

2.本案决定的论据严重不足

案涉决定书仅以"房屋建成年代久、符合村民实际生活现状需要"作为保留处置的核心理由，论证极为单薄，远未达到法定论证标准：

——决定书中无任何关于案涉地块符合规划的书面论证，未提供规划部门的合规性意见;——无任何关于补办审批手续的具体方案和可行性分析;——无任何上级自然资源主管部门同意保留的合规批复或指导意见;——无任何关于复垦耕地与保留建筑之间矛盾的合理解释和解决方案。

以"年代久远"和"生活需要"两个泛化的概念性理由替代法定论证要件，属于典型的事实依据不足、法律依据缺失的违法行政行为。

五、法律结论：案涉〔2026〕66号决定书依法应当撤销

(一)违法问题的系统归纳

综合全案事实、法律规定及司法解释，杭州市富阳区新登镇人民政府作出的新法处〔2026〕66号处理决定书，存在以下四大核心违法问题：

第一，实体违法。行政机关突破国家耕地保护强制性法律规定，滥用地方历史遗留政策，对占用复垦耕地建设的违法建筑予以豁免保留，实体处置结论违反法律强制性规定。

第二，适用法律错误。行政机关错误适用地方规范性文件，使其与上位法律相抵触;错误认可非集体经济组织成员非法占用宅基地、占用复垦耕地的违法权益，适用法律标准严重失当。

第三，法律逻辑错误。行政机关以财政资金退回替代土地违法整改，将经济手段与法律责任混为一谈，在法律逻辑上本末倒置，不能自洽。

第四，程序严重违法。行政机关查处程序严重缺失，未依法履行全面调查义务，未保障当事人及利害关系人的陈述、申辩及听证权利，未进行法定论证即作出终局处置，违反正当行政程序原则。

(二)最终结论

综上，杭州市富阳区新登镇人民政府新法处〔2026〕66号处理决定书，认定事实不清、适用法律错误、程序严重违法、处置结果明显不当，依法应予撤销。

建议行政机关重新立案，严格按照法定程序，全面核查案涉违法占地建房的事实，区分三户主体的差异化情形，依法依规分别作出合规处置：对于占用复垦耕地的违法建筑，应当依法予以拆除并恢复耕地原状;对于确需保留的特殊情形，应当严格履行土地用途变更审批程序，取得上级自然资源主管部门的合规批复，并依法接受社会监督。唯有如此，方能维护国家耕地保护法律制度的严肃性和权威性，保障行政行为的合法性与公正性。（鲍博平）