矿产资源管理改革政策解读（四）：油气勘查开采市场全面放开

近日，自然资源部发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，下称“6号文件”），6号文件虽取代了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，下称“7号文件”），但其对于矿业权出让方式、管理权限、净矿出让等管理规定与7号文件并无实质区别，因而我们将对于7号文件的解读文章予以重发，供读者参考。

油气资源作为重要的能源矿产和战略性资源,关系国民经济和社会发展,关系国家安全。随着我国市场经济的发展和经济社会发展形势的变化，现行油气矿业权出让制度存在的问题和不足日益凸显。推进油气矿业权出让制度改革，既是实施油气行业市场化改革、发挥市场在资源配置中决定性作用的现实要求，也是构建油气安全保障体系、保障国家能源安全的迫切需要。

《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）中规定全面推进油气矿业权竞争性出让，明确油气矿业权出让管理权限，全面开放油气勘查开采市场，是我国油气上游领域改革的重要阶段性成果。油气矿业权出让制度改革主要体现在出让管理机关、出让方式、矿业权申请人资格要求等方面，为了更好地了解本次改革背景，有必要系统梳理我国油气矿业权出让制度变革历程，在此基础上去理解和把握油气矿业权出让制度改革的主要内容和重大意义。

一、改革开放至2010年油气矿业权出让制度的主要情况

（一）油气矿业权出让管理的主要法律规定

新中国成立以来相当长一段时间，我国石油、天然气的勘探开发按照计划经济体制运行，由地质部门负责组织勘探，勘探成果无偿提供给石油部门进行开发，后来又形成了石油部门内部勘探开发一体化。

1986年3月19日，《矿产资源法》正式颁布，明确了探矿权和采矿权的概念，将石油、天然气作为“特定矿种”进行管理。1987年国务院颁布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，规定国务院石油工业主管部门负责石油、天然气勘查、开采登记发证工作，同年原石油工业部颁布《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》。

1982年国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（国发[1982]第19号），1993年国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（国务院令第131号），对中外合作开采海上和陆上石油资源作出明确规定。

1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号），同时废止《矿产资源勘查登记管理暂行办法》《石油及天然气勘查开采登记管理暂行办法》；颁布《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号），同时废止《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》。240号令和241号令明确规定，国务院地质矿产主管部门负责石油、天然气的勘查、开采登记发证工作；申请勘查、开采石油、天然气的，应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查、开采的批准文件，以及勘查单位、采矿企业法人资格证明。

随着上述法律法规的陆续出台，我国油气矿业权出让制度逐步建立，并随着经济社会发展和油气资源开发管理需要不断完善。

（二）油气矿业权出让管理机关几经调整

根据《矿产资源法》等法律法规的规定，我国油气矿业权出让实行中央一级审批登记管理，随着国家机构改革调整，油气矿业权出让登记管理机关经历了多轮调整变化。

1、1988年以前，由石油工业部负责。新中国成立后我国石油工业主管部门几经调整，1978年国家重新设立石油工业部。1987年4月，国务院颁布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，规定国务院石油工业主管部门负责石油、天然气勘查、开采登记发证工作。

2、1988年6月，国务院机构改革撤销石油工业部，设立能源部。能源部设立石油、天然气资源管理办公室，行使石油、天然气勘查开发登记管理的职权。

3、1993年3月，国务院机构改革撤销能源部，油气资源登记管理工作由国家计划委员会负责。

4、1997年5月，全国矿产资源委员会成立石油、天然气资源管理办公室，油气资源登记管理的职责由国家计委转至全国矿产资源委员会。

5、1998年2月12日，国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，规定勘查开采石油、天然气、煤成（层）气的，由国务院地质矿产主管部门登记。1998年4月，国土资源部成立，负责石油、天然气、煤成（层）气勘查开采登记管理工作。

（三）油气矿业权以行政审批方式出让

1986年《矿产资源法》及1996年修改的《矿产资源法》均规定，矿产资源勘查实行登记制度，矿产资源开采实行审批制度。油气资源与其它矿产资源一样，其矿业权的取得需通过申请方式获得行政机关审批。

随着市场经济体制的建立和发展，国家逐步推进以竞争方式出让矿业权，原国土资源部先后出台了《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），逐步明确了矿业权出让分为申请在先、招拍挂、协议方式三种，以及每种出让方式适用的情形。但上述文件均未要求以竞争方式出让油气矿业权，油气资源作为特定矿种，仍然通过行政批准方式出让。实践中，石油天然气矿业权出让均以行政审批方式进行；煤层气矿业权出让基本上以行政审批方式进行，也曾有过协议方式出让的案例。

（四）油气矿业权申请人特殊资格要求

1、石油天然气矿业权申请人有特殊资格要求

《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》规定，申请勘查、开采石油、天然气的，应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件以及勘查单位法人资格证明。

国务院共批准设立中国石油天然气股份有限公司 （以下简称“中石油”）、中国石油化工集团公司（以下简称“中石化”）、中国海洋石油总公司（以下简称“中海油”）、陕西延长石油（集团）有限责任公司（以下简称“延长石油”）四家主体从事石油、天然气勘查开发。1996年国务院曾批准成立中国新星石油有限责任公司从事油气勘探开发，2000年该公司并入中石化。

2、煤层气矿业权申请人无特殊资格要求

法律法规未对煤层气矿业权人主体资格作出特殊要求，煤层气矿业权较之石油、天然气矿业权，主体相对多元。2010年以前，煤层气矿业权人既有中石油、中石化、中联煤层气有限责任公司（以下简称“中联煤层气”）等央企，也有地方国有企业及民营企业。

3、实行油气对外合作专营制度

石油、天然气勘查开采对外合作方面，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》规定，中石油、中石化拥有陆上石油天然气对外合作专营权。《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定，中海油拥有海上石油天然气对外合作专营权。

煤层气勘查开采对外合作方面，2001年修订的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第三十条规定，“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营”。为吸引国内外有经验、有实力的企业参与煤层气开发，2007年修订的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》将上述条款修改为“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营”。2010年商务部、国家发改委、原国土资源部和国家能源局发布《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》，中石油、中石化、河南省煤层气开发利用有限公司获得对外合作开采煤层气资源的资格。

二、2011年以来油气矿业权出让制度改革探索

随着我国市场经济的发展和油气消费需求的增加,现行油气矿业权出让制度带来的竞争程度低、勘查投入不足、供需矛盾突出等问题日益显现，实施油气矿业权出让制度改革势在必行。自2011年起，我国开始探索放开油气勘查开发市场。

（一）中央关于油气勘查开采体制改革的要求和部署

2014年6月，中央财经领导小组第六次会议提出推动能源消费、供给、技术和体制四项革命，部署油气勘查开采体制改革，破除体制障碍，加大国内油气勘查开采力度。

2017年5月,中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》, 提出完善并有序放开油气勘探查开采体制,提升资源持续能力，实行勘查区块竞争出让制度和更严格的区块退出体制，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

2017年6月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》，提出坚持试点先行，全面推进矿业权竞争性出让，建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让制度。

2018年8月30日，国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（国发〔2018〕31号），提出要加大国内勘探开发力度，深化油气勘查开采管理体制改革，严格执行油气勘查区块退出机制，全面实行区块竞争性出让。

2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。

（二）油气矿业权出让制度改革实践

按照中央关于油气勘查开采体制改革的要求和部署，自然资源部及有关省区在油气矿业权出让制度改革方面主要进行了以下实践探索：

1、实施石油天然气矿业权竞争性出让改革

（1）以竞争出让方式出让16个油气探矿权

2012年，原国土资源部通过邀标的方式，邀请中石油、中石化、中海油、延长石油参与投标南黄海盆地南部盐城东和海安东两个油气勘查区块探矿权。本次竞争性出让为常规油气探矿权的首次竞争性出让。

2013年，原国土资源部通过竞争出让的方式，对外出让位于银额、塔里木和南黄海三个盆地的17个常规油气区块。中石油、中石化、中海油、延长石油4家公司参与了本次竞争出让。

（2）组织两轮新疆油气区块竞争性出让

为推进油气勘查开采体制改革，2014年国务院决定首先在油气资源潜力较大的新疆开展油气勘查开采改革试点工作。2015年，原国土资源部通过公开招标出让新疆6个油气勘查区块，以新疆为试点的油气上游改革拉开序幕。投标人资格要求：在中国境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产人民币10亿元以上的内资公司，中标企业在转入开采阶段时应在新疆注册公司。2017年，新疆启动第二轮油气勘查区块出让工作，首次以挂牌方式出让塔里木盆地柯坪西等5个石油天然气勘查区块探矿权，竞买人资格要求与第一轮出让相同。

两轮新疆油气区块竞争性出让，结束了石油天然气勘查开采领域长期由四家国有石油公司专营的局面，丰富了石油天然气勘查开采市场主体，为进一步推进油气出让改革积累了实践经验。

2、开展页岩气探矿权竞争性出让

2011年6月，原国土资源部首次以招标方式，出让渝黔南川页岩气勘查等4个页岩气探矿权，邀请中石油、中石化、中海油、延长石油、中联煤层气、河南煤层气等国有企业参与竞标。

2011年12月31日，国务院批准页岩气成为我国第172个独立矿种，原国土资源部开始按独立矿种对页岩气矿业权进行出让管理。2012年10月26日，原国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号），明确规定由国土资源部负责页岩气勘查、开采登记管理，主要通过招标等竞争性方式出让探矿权。

2012年9月，原国土资源部公开招标出让20个区块页岩气探矿权。投标人要求：在中华人民共和国境内注册，注册资本金在人民币3亿元以上的内资企业或中方控股的中外合资企业；具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或与已具有资质的企事业单位建立合作关系。

2017年7月，原国土资源部委托贵州省人民政府，首次以公开拍卖方式实施贵州省正安页岩气勘查区块探矿权出让。竞买人要求：在中华人民共和国境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、资产人民币3亿元以上的内资公司，从事过页岩气勘查开发工作或与从事页岩气勘查开发单位合作。

3、下放煤层气出让审批登记权限，开展煤层气矿业权竞争性出让

2016年4月，原国土资源部发布《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》，山西省国土资源厅取得了煤层气勘查审批登记权限，以及储量规模中型以下煤层气开采审批登记权限。

为贯彻落实《矿业权出让制度改革方案》，推进矿业权出让制度改革试点工作，2017年原国土资源部发布了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》，委托山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6省区国土资源厅，在本行政区域内实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查、开采审批登记，其中包括煤层气勘查审批登记，以及储量规模中型以下煤层气开采审批登记。

2017年8月，山西省国土资源厅首次以公开竞争方式出让柳林石西等10个煤层气勘查区块，这是矿业权出让制度改革以来全国出让的首例煤层气矿业权。据资料显示，截至目前山西省采用招标、挂牌方式累计出让了22个煤层气探矿权。

2011年以来的油气矿业权出让制度改革探索，丰富了油气勘查开采市场主体，积累了油气矿业权出让改革经验。同时，从竞争性出让试点的实践来看，也存在不少问题，包括出让区块资源禀赋差、可供出让的优质区块不足，出让文件及评标规则不够完善，区块退出和流转机制不健全等，需要通过进一步改革予以解决。

三、《意见》关于油气矿业权出让改革的主要内容

为贯彻落实党中央国务院关于油气勘查开采体制改革和矿业权出让制度改革等决策部署，《意见》从深化“放管服”改革的角度出发，着眼于解决油气矿业权出让管理中突出问题，将试点实践验证可行的经验上升为制度层面，在全国范围内进行推广适用。

（一）全面推进油气矿业权竞争性出让

1、全面推进油气矿业权竞争性出让。《意见》规定，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。《意见》并未对油气矿业权出让进行特殊对待，意味着今后油气矿业权出让将全部以竞争性方式进行。长期以来作为油气矿业权出让主要方式的行政审批方式，随着时代的进步，其历史使命已经完成。

2、公布油气矿业权出让收益市场基准价。《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）规定，“对于国土资源部登记的油气等重点矿种，国土资源部可对矿业权出让收益市场基准价、出让收益基准率、分期缴纳等制定统一标准”。《意见》首次公布了油气矿业权出让收益市场基准价，要求在全国范围内探索以出让收益市场基准价确定的价格等作为油气探矿权竞争出让起始价，开展油气探矿权竞争出让试点，探索积累实践经验，稳步推进油气勘查开采管理改革。

（二）明确油气矿业权出让管理权限

《意见》规定，石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物（2017年经国务院批准成为我国第173个独立矿种）四种油气矿产，由自然资源部负责矿业权出让和登记。这一规定延续了一直以来将油气矿产作为“特定矿种”由中央一级进行出让管理的做法，有利于确保国家对油气资源的有效管控。

《意见》规定，由省级自然资源主管部门负责煤层气矿业权出让和登记。煤层气是煤的伴生矿产资源，长期以来煤层气矿业权由自然资源部负责出让管理，而煤炭矿业权则根据勘查面积、储量规模由部省两级进行出让管理，实践中造成了同一区块煤层气矿业权和煤炭矿业权分属不同企业，不利于实现煤层气和煤炭的统一开发利用。《意见》遵循煤炭和煤层气资源的赋存规律与开发利用规律，从矿业权出让管理实际出发，规定煤层气和煤炭均由省级自然资源主管部门负责出让，有利实现资源综合有效开发利用。

（三）全面开放油气勘查开采市场

1、油气矿业权人资格全面放开。《意见》规定，在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。申请勘查开采石油、天然气的企业不再必须经国务院批准，民企、外企等各类企业都可以进入油气勘查开采领域。

2、取消了油气对外合作专营制度。按照中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》的要求，2019年6月国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，取消了石油、天然气、煤层气的勘探、开发限于合资、合作的特别管理措施，允许外资企业直接进入油气勘查开发领域。《意见》内容与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》相衔接，从油气矿业权竞买人资格角度，明确规定外资公司有资格按规定取得油气矿业权。

3、对竞买人从事油气勘查开采的资金和技术实力提出要求。油气资源勘查开采具有高风险、高投入、高技术、长周期等特点，要求从事油气勘查开采的企业须具有一定的资金实力、技术水平和抗风险能力，因此《意见》对企业净资产做了最低要求，而且规定企业应符合安全、环保等资质要求，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

油气矿业权出让制度改革是我国油气行业上游体制改革的核心内容，《意见》的实施标志着我国油气勘查开采领域进入了全面开放的新时代。展望未来，我国将形成更加符合市场经济要求的油气矿业权出让管理制度，迎来国有公司、民营企业、外商投资企业共同参与和竞争的油气市场新格局，必将为保障国家能源安全、推动能源行业高质量发展奠定坚实基础。我们建议油气勘查开采企业深入了解本次改革内容，密切关注政策变化，主动参与油气新政的实施，以积极的态度应对新变化、谋求新发展。

1、《矿产资源管理改革政策解读（一）：矿业权出让分级管理再出发》

2、《矿产资源管理改革政策解读（二）：矿业权出让方式大局已定，竞争性出让全面推开》

3、《矿产资源管理改革政策解读（三）：“净矿”出让正当其时，实施路径亟待规范》