洪家殷 | 行政罚上之有责性原则适用于道路交通管理处罚条例之探讨

作者简介：洪家殷，政治大学法学博士，东吴大学法学院特聘教授。文章来源：《月旦法学杂杂志》2024年第3期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

修改后的《行政复议法》将 “ 发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用 ” 纳 入立法目的。但行政复议的 “ 主渠道 ” 定位绝非立法文本的宣示便可一锤定音，其关键在于如何通过制度设计来引导当事人首先选择行政复议并服膺复议结果。从修法情况来看，行政复议相较行政诉讼的制度优势被激活，体现为具备比行政诉讼更宽的受案范围、更高的审查强度、更强有力的附带审查、更广的调解范围、更严格的适用审查以及更大的变更权限。行政复议的公正色彩亦较修法前更浓厚，集中反映为以听取意见取代书面审理的原则地位、强化听证笔录与复议委员会咨询意见的效力、兼顾相对集中管辖改革与复议机关的公正性。然因复议调解书的救济机制不足、复议前置的列举情形模糊、变更决定与撤销决定的 “ 同案异决 ” 隐患、非诉执行机制的单向性漏洞， “ 主渠道 ” 定位遭遇阻力，亟需制度层面的再优化。

摘要

道路交通管理处罚条例于立法之初，即著重于对违反交通义务者之处罚，以达到维持交通秩序之目的。因此，道交条例既属处罚性质之法律，自应遵守行政罚上之有责性原则。当主管机关欲依据道交条例处罚人民时，须证明人民存有主观上之责任要件，否则不得为之。惟道交条例之规定并不够明确，且于行政罚法施行后，在有责要件方面，已有不同以往之规定。故道交条例是否满足有责性原则之要求，并符合行政罚法之规定，实有深入检讨之必要。本文即主要在检讨道交条例适用有责任原则时之各种问题，进而提出改进建议，期有助于交通安全法制之完善。

壹、前言

道路交通安全秩序之建立与维护，为现代国家重要任务之一，且为评估一个国家是否进入已开发国家之基本指标。近来人民对此方面之呼声甚高，政府也一直有所回应。而我国历年来陆陆续续已完成不少相关之法规，期能建立一套完整之交通安全法规。而其中具有相当重要地位之法律，厥为道路交通管理处罚条例（下称「道交条例」）。其立法目的，在于加强道路交通管理，维护交通秩序，以确保交通安全。只是，该条例于立法之初，即著重于对违反交通义务者之处罚，以达到维持交通秩序之目的。因此，道交条例既具属处罚之法律，自应遵守行政罚上各种基本原则。

有责性原则为行政罚上之重要基本原则，道交条例同有适用之余地。当主管机关欲依据道交条例处罚人民时，除客观要件之具备外，尚须存有主观上之责任要件，否则不得为之。惟道交条例在此方面之规定并不够明确，致使主管机关在执行时，经常忽略掉应具备之责任要件。且于行政罚法施行后，其在有责要件之内涵及举证上，皆有不同于已往之规定。故道交条例上规定，是否足以满足有责性原则之要求，并符合行政罚法之规定，实有深入检讨之必要。

本文以下拟先阐明行政罚上有责性原则之概念，再探究道交条例与有责性原则之关系，再针对道交条例适用有责性原则之主要对象，分就未成年、车辆所有人、驾驶人及乘客等予以讨论，进而检讨道交条例适用有责任原则时之各种问题，进而提出本人之改进建议，期有助于我国交通安全法制之完善。

贰、行政罚上有责性原则之概念

有责性原则(Schuldgrundsatz)为行政罚上重要之基本原则，任何行政罚皆不得悖离此原则。本此原则，当一个人必须能对其行为负责时，始得予以处罚，亦即对无责任者，不得处罚。同时，其所受到之处罚亦须与其责任相当，否则亦与此原则相抵触。有责性原则又可区分为责任条件及责任能力两部分。

就责任条件部分而言，系要求行为人在主观上必须有故意或过失之可非难情形存在，始得加以处罚，此为现代处罚法制之基本原则。而所谓的责任条件，主要系指行为人之主观犯意，即行为人能对其行为有一定之意思决定，因此若其决定从事违反行政法上义务之行为，即得对其非难，要求其承担责任。此种责任条件包含有两种，即故意与过失。是以，行政罚系以行为人具有责任条件为前提，必须是行为人就其行为有故意或过失时，始得处以行政罚。行政罚法第7条第1项规定：「违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者，不予处罚。」虽尚未达到刑法第12条及德国违反秩序罚法第10条规定之以「故意为原则，过失为例外」之严格要求，然对人民权益之保障有相当提升。行政机关必须以人民有故意或过失时，始得予以裁处行政罚，且须由行政机关负举证责任。不得再沿用释字第275号解释之意旨，任意以「推定过失」之方式，将无过失之举证责任交由行为人负担。又行政罚法中对故意及过失并未予以定义，原则上应采与刑法相同之解释。

再者，行为人之责任条件，虽不因其为故意或过失，而影响违反行政法上义务行为之成立，惟在所生之法律效果上，仍有所区别。基于行为人主观恶性之差异，本于比例原则，在处罚之额度上，即应有所不同。若系裁处罚锾，此应属行政罚法第18条第1项之「责难程度」，而纳入审酌罚锾高低之因素。

此外，并可引申出「责罚相当原则」，即立法者于订定行政罚时，若行为人违规情节有区分轻重程度之可能与必要者，即应根据违反义务情节之轻重程度，规定适当之处罚，俾使责罚相当。因此，只要涉及对违反行政法上义务之处罚时，皆应受此原则之拘束，不得有责罚不相当之情形出现。不过，有时在立法上，立法者未衡酌违规情节轻微之情形，一律规定较高之罚锾，即可能造成个案处罚显然过苛而有情轻法重之情形，不符责罚相当原则，于此范围内，应抵触宪法第23条比例原则，并与宪法第15条保障人民财产权之意旨有违。

至于行政罚上所称之责任能力，与刑法并无不同。主要系指行为人受行政罚之制裁，必须以具有对能自己行为负责之能力为前提。因此，若行为人有能力判断其行为之价值，而仍为违法之行为时，即应对此行为负责，并受到非难，亦得施以适当之制裁。如何判断行为人是否具备责任能力，一般皆从两方面著手，即年龄与精神状态。同时，并以此二者作标准，就其程度为适当之区分。行政罚法于第9条中已有明文之规定，将责任能力区分为三种，即完全责任能力者、限制责任能力者及无责任能力者。并采取与刑法几完全相同之规范内容，依行为人之年纪及精神状态作为判断之标准。

参、道路交通管理处罚条例与有责性原则之关系

于我国目前各种交通法规中，道交条例占有重要之地位。按现行道交条例之规定，计6章93条，除第1章总则及第6章附则外，其余各章分别以汽车、慢车、行人及道路障碍为名，共同构筑成本条例之规范内容。又本条例中并有大量授权订定之命令，予以补充。其立法目的，依第1条之规定：「为加强道路交通管理，维护交通秩序，确保交通安全，制定本条例。」如同其立法说明，旨在强化道路交通之管理，维持道路之秩序，以确保道路交通之安全。因此，道交条例最终仍是以「交通秩序之维持」，为其最主要之立法目的。只是，道交条例于立法之初，即是以对违反交通义务者之处罚，以达到维持交通秩序之目的。亦即先课以人民一定之义务，倘其违反应尽之义务时，即施予相当之不利益，使其知错并不敢再犯，俾达到交通秩序之维持。而其所采取之处罚措施，主要以行政罚为主，故其可谓具交通秩序罚之性质。

道交条例既具秩序罚之性质，则行政罚上之各种基本原则，自应有适用之余地。如处罚法定原则、有责性原则、比例原则、明确性原则及便宜原则等，皆不得任意排除。即使该条例中未有明文之规定，亦不得与之相抵触。又行政罚法系规范各种行政法律中有关行政罚之一般总则性规定，除非其他法律另有特别之规定，否则仍应适用行政罚法。又涉及到道路交通之管理及处罚，应优先适用道交条例。因此，倘若道交条例有不同于行政罚法之特别规定存在时，固可优先适用，否则仍应回归到行政罚法上之规定。如道交条例第38条第2项之规定，处罚计程车驾驶人故意绕道行驶之行为，此时即排除过失行为之处罚，显然优先行政罚法第7条对故意或过失行为皆处罚之规定。

是以，前述有关行政罚上之有责性原则，既系行政罚上之重要基本原则，于道交条例上即应适用。惟就与有责性原则有关之规定而言，尤其是处罚时应具备之责任条件及责任能力等基本要件部分，于总则篇中几乎完全未见规定，反而在附则章中见有推定过失及对于未满14 岁人之处罚规定。此部分之缺失，固然于行政罚法公布施行后，得予以弥补。不过由于道交条例订定甚早，其中有不少规定并未能合致行政罚法之立法目的，以致于现代处罚之理念脱节，造成并在人民反感且执行时易生争议，故实有全盘重新检讨修正之必要。

其次，行政罚法上有关责任条件之规定，如该法第7条有关处罚行为人必须有故意或过失之规定，当主管机关依道交条例处罚关系人时，除非有特别之规定，否则同样必须予以适用。另外，在责任能力方面，相关之规定较为少见，主要在未满14岁人违规时，处罚其法定代理人，以及未满18岁人违规时，得公布其法定代理人姓名之规定。其他情形，原则上应同有行政罚上相关规定之适用。较特别规定者，如道交条例第35条第8项，免除年满70岁及心智障碍之酒驾乘客之责任。

肆、道路交通管理处罚条制适用有责性原则之对象

一、 概 述

依前述有关责任条件之说明，必须行为人主观上有故意或过失之可非难情形存在时，始得加以处罚。同时，行政罚法第7条第1项亦明文规定，行为非出于故意或过失者，不予处罚。因此，于道交条例中，若无特别之规定，则除非本人有故意或过失时，否则不得加以处罚，此亦为责任要件中之基本原则。是以，如道交条例第12条第1项之规定：「汽车有下列情形之一者，处汽车所有人新台币三千六百元以上一万零八百元以下罚锾，并禁止其行驶：……。」此时，汽车所有人之汽车若存有所规定之各款情形，如第1款之未领用牌照行驶时，虽该条并未有明文之规定，惟仍应以汽车所有人对此违反义务之情形，具有故意或过失时，始得予以处罚。

除了本人之行为应有故意过失，始得要求其承担责任以外，有时法律对于特定人虽非出于本身之行为，仍会要求其负责。主要由于基于其间之特别关系或所从事之活动，而产生特别之义务，故对于与其地位或活动有关之他人行为亦应负责，并得被处以行政罚。惟其受到处罚时，仍应对义务之违反已具备故意过失之责任要件。

以下谨就道交条例适用有责性原则之主要对象，分别讨论之。

二、未成年人

由于未成年人思虑尚未成熟，无法充分理解其行为在法律上之意义，故难以要求其应承担完全之责任，因此在承担责任之能力上，并不够充分。而父母或监护人等与其之间，因存在特别之关系，负有监督、照顾及管教之义务，故法律上往往本于此种特别之关系，要求父母等对于未成人之行为应该负责。不过，父母等虽因对未成年之行为负责而受到处罚时，仍须对其义务之违反具备故意过失之责任要件。而非未成年人一有违法之行为，父母等即须受到处罚。道交条例与未成年人相关之规定者，主要有：

(一)第21条第7项：「十四岁以上未成年之人，违反第一项第一款或第三款规定者，交通勤务警察或依法令执行交通稽查任务人员应将违规事实以书面或其他方式通知其法定代理人或监护人。」

(二)第43条第5项：「未满十八岁之汽车驾驶人违反第一项、第三项规定者，得由警察机关公布其法定代理人或监护人姓名。」

(三)第85条之4：「未满十四岁之人违反本条例之规定，处罚其法定代理人或监护人。」

上述三条规定中，(一)第21条第7项之以书面通知其法定代理人或监护人之规定，其应仅具通知之作用，目的在提醒法定代理人等注意到未成人有违反相关规定之情形，应予适当之监督及管教，俾免再度违犯，并非处罚。而(二)第43条第5项公布姓名之规定，应属对法定代理人之处罚。盖行政罚法第2条第3款,已将公布名称列为行政罚之一种，故法定代理人等仍系由于未满18岁之汽车驾驶人之行为而受到处罚，仍应具备故意过失之责任要件。其中，最明显者为(三)第85条之4，其将未满14岁之人违反该条例之规定时，所应受到之处罚，完全归诸于其法定代理人等。主要之处罚类型应系罚锾及接受道路交通安全讲习，因未成人不能取得驾照，故无吊扣、吊销或记点等处罚。惟即使如此，法定代理人之责任仍然相当沉重，即任何对该未成年人行为之处罚，完全由其承担。因此，该法定代理人之责任要件是否具备，即有相当之重要性。亦即必须其有可归责之处，已具备责任要件，不论是责任条件或责任能力时，尤其是在监督、照顾及管教上有无故意或过失之处，否则并不得仅由于该未成年人之行为，即当然处罚其法定代理人。

又未成年人违规之态样甚多，轻重有别，是否应完全归由其法定代理人负责，实值酙酌。且对未成年之违规行为应著重于教育，而非专注于处罚。故对于非重大之违规行为，除依前述第21条第7项之通知外，其余之违规行为应亦可先通知其法定代理人，嘱其应予适当之管教。若有再犯之情形，始施以处罚。此应较符合使法定代理人承担未成年责任之本旨，且于处罚前尚有缓冲之空间，较符合比例原则并有利于交通秩序之维持。

另就处罚之责任能力而言，依行政罚法第9条第1项及第2项之规定，不处罚未满14 岁人之行为，并得减轻14岁以上未满18岁人之处罚。此系考量到未满14岁人在生理及心理上发育尚未臻成熟健全，是非善恶之辨别能力尚有未足；14岁以上未满18岁之人，则因涉世未深，辨识其行为违法与否之能力较低，思虑有欠周延，故不予处罚或得减轻其处罚。观诸道交条例之规定，其并未规定有关14岁以上未满18岁人之处罚，故原则上应可适用行政罚法第9条第1项之减轻。不过对于未满14岁人之行为，除有特定之处罚规定外，则于第85条之4之规定中，完全由其法定代理人承担处罚之责任，无异将其应受之处罚转嫁予其法定代理人。惟依行政罚法第9条第1项之规定，既以此种未满14岁人之行为欠缺责任条件不予处罚，何以道交条例仍须处罚其法定代理人？换言之，法定代理人究竟违反何种行政法上之义务，必须承担未成人违规时之处罚？从条文之文义上实难以理解，易造成只要未满14岁人有违反道交条例之规定，其法定代理人即应受罚之误解，亦即本应处罚未满14岁人，因不适当故直接转嫁到其法定代理人身上，由其承担未满14岁人违法义务之责任。不论当初立法之原意为何，此种理解显然违反了行政罚上有责性原则之要求。即使是法院之裁判，有些亦忽略掉应考量法定代理人之故意过失。

因此，为求明确起见，宜先界定法定代理人之义务范围，应限于监督、照顾及管教之义务，当其因有故意过失未尽到应尽之义务时，始能要求其承担责任并加以处罚。相关之法例，如大眾捷运法第50条之1第3 项：「未满十四岁之人，因其法定代理人或监护人监督不周，致违反第一项规定时，处罚其法定代理人或监护人。」即有明文规定，应可供日后修法时之参考。此种情形，同样适用前述道交条例第43条第5项之未满18岁之汽车驾驶人违反相关规定时，公布其法定代理人或监护人姓名之规定。

三、车辆所有人

于道交条例中有甚多对于汽车所有人之处罚规定，由于其拥有该汽车之所有权，具有支配处分之权利，于行使其汽车上之权利时亦应符合法规之要求，故负有不得违反相关法规之义务。尤其当其将所有之车辆交由他人行驶时，更应尽到注意之义务，而非任令他人违规使用。因此，不论其本人或交由他人使用，若违反其应尽之义务时，即应承担处罚之责任。就汽车所有人本身之规定部分，如道交条例第9条之1：「汽车所有人或驾驶人应于向公路监理机关办理车辆过户、停驶、复驶、缴交牌照、注销牌照、换发牌照或驾驶执照前，缴清其所有违反本条例第二章、第三章尚未结案之罚锾。」即应履行，自不待言。

至于受到处罚部分，直接以汽车所有人为处罚之对象者，如第12条第1项：「汽车有下列情形之一者，处汽车所有人新台币三千六百元以上一万零八百元以下罚锾，并禁止其行驶：……。」因此，若有该项所规定之各款情形之一时，如第1款之未领用牌照行驶，即得受到处罚。惟于处罚时仍应考量到是否具备责任要件，即是否有故意过失之责任条件，或是否为未成年人之责件能力。

此外，汽车所有人亦有可能因他人之行为而受到处罚，如道交条例第14条第2项：「汽车行驶有下列情形之一者，处汽车所有人新台币三百元以上六百元以下罚锾，并责令改正、补换牌照或禁止其行驶：……。」此时驾驶汽车之人未必是汽车所有人，惟其仍须因该汽车之行驶而受罚。倘若本人已尽注意之义务而仍被他人所盗驶时，则不应归责而受罚，故仍须具备责任要件。

汽机车所有人因他人之行为而受罚时，有时亦会明定应具备之责任条件，如道交条例第35条第7项：「汽机车所有人，明知汽机车驾驶人有第一项各款情形，而不予禁止驾驶者，依第一项规定之罚锾处罚，并吊扣该汽机车牌照二年，于移置保管该汽机车时，扣缴其牌照。」此时，即系以其明知为要件，若仅为过失，则尚无法构成。

有时，因他人行为而处罚汽车所有人可能造成不公之情形，道交条例乃有予以免责之规定，如第21条第6项：「汽车所有人允许第一项第一款至第五款之违规驾驶人驾驶其汽车者，除依第一项规定处罚锾外，并吊扣其汽车牌照一个月；五年内违反二次者，吊扣其汽车牌照三个月；五年内违反三次以上者，吊扣其汽车牌照六个月。但其已善尽查证驾驶人驾驶执照资格之注意，或纵加以相当注意而仍不免发生违规者，不在此限。」本条原系以汽车驾驶人为处罚之对象，惟汽车所有人既明知而允许，亦应承担相关责任。惟有时其可能受到矇骗，若仍处罚，即有不公。因此，于本项之但书中规定，若已尽其查证义务或緃使注意仍不免发生时，即免去其处罚责任。此种免责之规定，显示立法者已注意到若不考量汽车所有人之责任要件时，会发生不公平之现象，故予以明文规定。惟如此规定，恐肇致未有规定者，即不得排除责任之不当后果。故为免误解或遗漏，宜于总则中有一致性之规定，以兹明确。不过，具备责任要件，本即系处罚之基本原则，不待明文。且行政罚法已有明文之规定，应可将此类规定完全删除，一律回归行政罚法。

再者，于道交条例中并经常可见有没入车辆之规定。车辆之没入，无异于剥夺汽车所有人之财产权，倘若涉及相关规定之违反，亦属对于汽车所有人之一种处罚，行政罚法第1条并已将其列为处罚之种类。道交条例中涉及车辆之没入规定者，大致上可分成两种类型：

(一)出于车辆本身之问题，如第12条第 2项：「前项第一款中属未依公路法规定取得安全审验合格证明，及第二款、第九款之车辆并没入之」或是有其他不符规定之事由，如第70条：「慢车经依规定淘汰并公告禁止行驶后仍行驶者，没入后销毁之。」及第71条第2项：「未经型式审验合格之电动辅助自行车，于道路行驶者，没入之。」等。

(二)出于他人之行为者，可见于第21条第2项：「汽车驾驶人于五年内违反前项规定二次以上者，处新台币二万四千元罚锾，并当场禁止其驾驶；如肇事致人重伤或死亡，得没入该汽车。」即系因汽车驾驶人有重大违规并肇事致人死伤，故将该汽车没入。

第一种类型主要系基于对交通管制之目的，即此类未取得审验合格证明或应淘汰之车辆，基于维护交通安全之考量，实不应允许其继续行驶，故予以没入。由于其目的不在制裁汽车所有人，而系交通之管制，因此虽对汽车所有人之财产造成不利益，但其并非藉此发生制裁之作用，故性质上应非属行政罚。不过，该条例第71条第2项，对于行驶于道路上之尚未经审验合格之车辆，予以没入之规定。应系针对汽车所有人任令尚未经审验合格车辆于道路上行驶行为之处罚，除具管制之目的外，由于若经审验合格后仍得行驶，故例外地应兼具行政罚之性质。

至于第二种类型之没入，主要系由于汽车驾驶人之违规行为所致，虽然必须是有肇事致人于重伤或死亡之情形时，始由主管机关裁量是否没入该车辆。惟此既非出于汽车所有人之行为，则其究竟违反何种行政法上义务，而须承受被没入汽车之不利益？若立法者欲加重汽车所有人之责任，以减少此类违规事件之发生时，应于条文中明文规范其义务之范围，而非一概予以没入。又此既具处罚之性质，则仍应具备如故意过失之责任要件，否则仍不得仅因有汽车驾驶人之违规行为，即没入该车辆。亦即此种由于汽车驾驶人之行为而并罚汽车所有人之规定，即有认为此仅在扩大处罚之对象，仍不得排除行政罚法第7条有关故意过失之规定。

四、驾驶人

由于驾驶人往往即系违反道交条例相关规定之行为人，故以其作为处罚之对象并要求应具备责任要件，应较无争议。然亦有因他人之行为而受到处罚之规定，如道交条例第33条第1项：「汽车行驶于高速公路、快速公路，不遵使用限制、禁止、行车管制及管理事项之管制规则而有下列行为者，处汽车驾驶人新台币三千元以上六千元以下罚锾：……五、站立乘客。……。」此时若乘客有站立之行为时，汽车驾驶人即得受到处罚，惟此时仍应以其具备故意过失之要件为前提。

此外，如因乘客未依规定繫安全带之行为，而使驾驶人受到处罚者，规定于道交条例第31条第1项及第2项。不过，于各该项之但书中，亦规定若驾驶人已尽告知之义务时，则处罚该乘客。因此，上述规定之所以处罚驾驶人，并非单纯由于乘客之行为，而在于当乘客未繫安全带时，未尽到告知之义务。是以，驾驶人若有故意过失未告知之情事发生时，即得予以处罚。其之所以受到处罚，仍系源自于本身之义务，而非全然他人行为所致。

不过，有些规定则未有驾驶人若已尽告知义务免罚之规定，如道交条例第31条第4 项：「机车驾驶人或附载座人未依规定戴安全帽者，处驾驶人新台币五百元罚锾。」若仅因附载座人未戴安全帽之行为，即处罚驾驶人，则无异于本应由将附载座人之责任转嫁于驾驶人，此显然违反有责性原则，故仍应以驾驶人对此有故意过失之责任存在时，始得予以处罚。

五、乘客

乘客并非车辆所有人或是驾驶人，原与道路交通安全无关。不过其既有搭乘之行为，亦可能影响到交通之安全，故有课以义务之必要，若有违反时并得予以处罚。如道交条例第56条之1规定：「汽车驾驶人临时停车或停车时，驾驶人或乘客未依规定开启或关闭车门因而肇事者，处汽车驾驶人新台币二千四百元以上四千八百元以下罚锾。但计程车驾驶人或租赁车辆代雇驾驶人已尽告知义务，乘客仍未依规定开启或关闭车门因而肇事者，处罚该乘客。」此时，乘客即因驾驶人已尽告知义务，而仍有未依规定开关门因而肇事之行为，得受到处罚，当然其本身同样须具备故意过失之责任要件。

此外，较值注意者，即近年来为了遏止酒驾之发生，所新增对于同车乘客之处罚，于道交条例第35条第8项规定：「汽机车驾驶人，驾驶汽机车经测试检定吐气所含酒精浓度达每公升零点二五毫克或血液中酒精浓度达百分之零点零五以上，年满十八岁之同车乘客处新台币六千元以上一万五千元以下罚锾。但年满七十岁、心智障碍或汽车运输业之乘客，不在此限。」此条规定明显属并罚之规定，即驾驶人有酒驾之情形时，除处罚驾驶人外，同车之乘客亦应并受处罚。其立法意旨，应系在藉由同车乘客之劝阻行为，以避免驾驶人之酒驾行为。本项规定中虽已排除未满十八岁及年满七十岁之较欠缺责任能力之人，以及汽车运输业之乘客。惟对于其他同车乘客究竟应尽到何种义务，并无明确之规定，且无如前述已尽告知义务之免责条款。固然此时同样须有故意过失之责任要件，惟乘车之情况甚为复杂，如驾驶人饮酒之场所与反应、乘车之地点与状况、车辆行驶之状态、乘客察觉之时点、乘客与驾驶人之关系等，则乘客究应尽到何种注意义务，始能免责？条文中完全未见规定，于立法理由亦无明确之说明，此易使乘客承受过度之责任负担。立法者既然采取此种并罚乘客之立法，则对所扩张之处罚对象，应就其应尽之义务及可免责之情形，有明确之说明，俾便遵行。否则只是徒增乘客之责任，执行时之困扰，且未必有利于抑止酒驾立法目的之达成。

于少数相关之裁判中，如台湾花莲地方法院111年度交更一字第1号判决，被告机关交通部公路总局台北区监理所之答辩内容：「本件处罚规定依立法院党团协商之结果，可知系『同车共责』之拟制义务，意即跳脱责任原则与义务原则，只要满足法律规范之要件即应受罚。原告虽指称其对驾驶人有否饮酒并不知情，也无法得知其酒测体内残留之酒精浓度有否超标，惟鉴于道交条例第35条第8项立法源由，同车共乘之乘客对于驾驶人酒精浓度超过0.25mg/L以上者，外观上较容易判断，并基于同车就全部都罚，不要再有所谓的举证原则，故只要符合法定构成要件即应受罚。」法院之判决系依据当庭勘验警方提供之密录器画面之结果，确认并无原告主张无法闻到驾驶人身上有酒味，以「原告既有于上开时地搭乘酒测值达0.67mg/L之驾驶人刘〇〇所驾驶之系争车辆之情，即已符合上开道交条例第35条第8项规定之要件，故被告依该规定及上开处理细则及基准表等规定，对原告为原处分，即裁处原告罚锾1,800元，应为合法。」而驳回原告之上诉。本件判决中，被告机关之答辩内容，认依立法院党团协商结果，系依「同车共责」之拟制义务，可免除责任原则与义务原则。惟观诸例次党团协商之内容，甚为零碎混乱，实难以确切得出不采责任原则及义务原则之结论。而有责性原则为行政处罚之基本原则，于法条中若无可超越此原则之理由及明文规定，否则即应受此拘束，故其答辩显然悖离行政罚之基本原则。至于法院之判决理由，著重于勘验警方密录器画面，以驳回原告乘客无法闻到酒味之主张，此固然得以证明其应具有可闻到酒味之能力，惟其究竟违反何种义务以及究属故意或过失之责任，则完全未见论述，最终仅以原告既有搭乘系争车辆之情事，即已符合道交条例第35条第8项之规定，而认定原处分合法。此判决理由似未意识到本项之处罚，仍应有义务之违反及须具备责任要件，则迳以客观情事符合即认定为合法，实值酙酌。

伍、道路交通管理处罚条例适用有责性原则之检讨

一、责任 要件 之具备

当行政机关在裁处行政罚时，须以行为人具备责任要件为前提，否则将违反有责性原则。此原则在行政罚法第7条，已有明文之规定。因此，倘若其他法律无特别之规定时，若行为人须具备故意过失要件，始得裁处行政罚。而道交条例制定于1968年，当时并无行政罚须具备故意过失之要求，直到1991年释字第275号解释作成后，始确立处罚人民须有故意过失为必要。道交条例虽历经多次之修正，惟其整体立法之思维及法条之构成，基本上仍建立在当时之无须具备责任要件之基础上。行政机关长久延用后，纵使由于大法官解释之出现及行政罚法之规定，已有所改变，仍经常见有未能注意及此，即迳予处罚之情形。此种情形固可藉由强化行政罚法于道交条例之适用，而逐渐改善。惟在相关条文之规范上，亦应侭量避免有被误认为无须具备责任要件之情形，如在没入车辆时，除非系基于管制目的无须考量故意过失外，倘若系具处罚之性质，如道交条例第71条第2项：「未经型式审验合格之电动辅助自行车，于道路行驶者，没入之。」即系除管制目的外，亦系针对汽车所有人任令尚未经审验合格车辆于道路上行驶行为之处罚。此时，应明确规定当车辆所有人未尽注意义务，而有此种情形发生时，始得没入之。否则，可能会有无须具备故意过失，即可没入之后果。因此，应整体检视现有之各条文，确认具处罚性质后，审视其适用行政罚法相关规定有无疑义或造成误解之可能，必要时予以修正，以求彻底解决。

二、因他人行为而受处罚

依道交条例之规定，除可能因本人之行为而受到处罚外，亦有可能因他人之行为而受到处罚，即所谓的「转嫁罚」或「并罚」。前者系行为人本人未受处罚，而处罚与其有特定关系之人；后者则处罚行为人本人外，亦一并处罚具有特定关系之人。由于不论是「转嫁罚」或「并罚」，皆非对行为人本人之处罚，而系对于该具特定关系人之处罚，则是否须具备责任要件，亦曾有争议。由于早期并无处罚须具备责任要件之观念，故不要求此要件，乃属当然。惟现今既已确立有责性原则之要求并有行政罚法之规定，则不论是「转嫁罚」或「并罚」，只要系对人民之处罚，皆不得排除其适用。

就「转嫁罚」部分而言，主要适用于未满14岁人之处罚，由于其欠缺责任条件而不予处罚，故依道交条例第85条之4之规定，由其法定代人承担其处罚之责任，无异将其处罚转嫁予其法定代理人。此种转嫁之规定应有其立法上之考量，即法定代理人对未满14岁之人有监督、照顾及管教之权利与义务，当其未尽到应尽之义务而致使其违反道交条例之规定，故要求其承担责任并加以处罚。惟此时其承担之责任，并非是代替未满14岁之人行为之责任，而系其本身未尽到应有之监督、照顾及管教之义务，且对此具有故意过失，始得因其有责而加以处罚。

至于「并罚」部分，道交条例上多见于车辆所有人因驾驶人之行为而受到吊扣、吊销证照、没入车辆或命参加道路交通安全讲习等之处罚，另如驾驶人因乘客之行为而受到处罚，或是近来新增之乘客因驾驶人酒驾而受到处罚等。此种「并罚」之规定，立法之意旨应系为了更有效地达到规范目的，故扩张义务人之范围。即藉由课以特定关系人一定之义务，因其履行该义务而有助于规范目的之达成。如车辆所有人对其车辆、驾驶人对于乘客、乘客对于驾驶人等，皆具有特定之关系，故基于规范目的之更有效达成，乃课以额外之义务。倘若其不履行此义务时，即有可能受到处罚。只是，同样的，受到并罚之人，并非直接由于他人之行为而当然受到处罚，仍系由于未尽其义务，且对此有故意过失存在，始得予以处罚。

有关因他人之行为而受到处罚，其所应承担之义务及责任，于道交条例上往往并不清楚，故易导致有可「跳脱责任原则与义务原则」之误解。此部分同样应检视相关条文，予以明确之规定，以符合有责性原则之要求。

三、举证责任

有责性原则要求处罚人民时，必须以其有故意过失之存在为要件，否则不得处罚之。惟不论故意或过失，皆属主观之要件，故如何证明违规之人内在主观上存有故意过失，实属不易。是以，释字第275号解释于建立故意过失之处罚要件时，乃不得不先采「推定过失」之方式，以减轻行政机关之举证负担。即若违规之行为人无法举证证明其无过失时，即应被视为有过失而受到处罚。惟此毕竟是过渡之举，于其后之行政罚法第7条中，已放弃「推定过失」制度，订为应由行政机关负举证责任。此应较符合现代国家处罚人民时，应由行政机关负责举证责任之本旨。

于道交条例中，倘若无特别规定，自应依行政罚法之规定，由主管机关举证证明受处罚人之故意过失。该条例中之特别规定，如第85条第3项规定之：「依本条例规定迳行举发或同时并处罚其他人之案件，推定受迳行举发人或该其他人有过失。」本项系于2005年12月9日修正时所增订，修正理由并不清楚。惟很显然采释字第275号解释之「推定过失」制度。推测其原因，应系对于迳行举发或并罚案件，主管机关在故意过失之主观责任要件举证不易，故以此减轻之，并有利案件之裁罚。就其中并罚而言，如车辆驾驶人之行为而并罚车辆所有人或驾驶人酒驾行为而并罚乖客等，皆系为了有更有效达到规范之目的，而额外地扩张义务人之范围，使其亦负有一定义务。惟规范目的之达成，应以行为人自身为主要之规范对象，被扩张而受到并罚之人，应只是基于特定之关系为有利目的达成，而被例外涵盖之人。故其所承担之责任，不应重于行为人本人，至多应等同对待。而上述规定反而课加其负无过失之推定责任，其所承担之举证责任必然大于主要行为人之责任，显不合理。

此外，于道交条例有甚多可以由受规范之人举证免责之规定，如第21 条第6 项规定，汽车所有人已善尽查证驾驶人驾驶执照资格之注意，或纵加以相当注意而仍不免发生违规者，不予处罚；或是第31条第2项但书规定，营业大客车、计程车或租赁车辆代雇驾驶人已尽告知义务，乘客仍未繫安全带时，处罚该乘客等。此类免责之规定，如前所述，应系立法者已注意到若不考量某些可以免责之情形，会有不公之现象，乃明文规定之。惟此规定看似有利于受处罚者，惟可能会肇致解释上只限于所规定之情形始可免责，而将其他无故意过失之情形完全排除，反使其更为不利之不当后果。故此类免责规定，应仅具例示之作用，不得任意排除其他无故意过失之情形。且既然于举证之过程中，受处罚者本即可举证证明本身无过失，此不待明文。故为免误解或遗漏，实应将此类规定完全删除，回归行政罚法之基本原则。

无可讳言，要求主管机关就被处罚者负主观故意过失之举证责任，系课加主管机关相当沉重之负担。违反道交条例之案件，具有大量及琐碎之特性，且难以完全纳入主管机关管控中。因此，要求主管机关负此种举证责任，似有强人所难之处。且若有大量案件因无法举证而导致无法施以裁罚，恐亦有碍该条例之立法目的。故在现行裁罚案件中，几乎侭量规避此主观责任要件之具备问题。倘当事人不主张，有时法院亦会忽略此问题。惟主观要件举证不易之困境，在其他行政法领域中亦同样会存在，此既系行政罚法所规定之基本原则，道交条例应无特别排除之理。为处理此问题，建议可参考刑法上对过失行为之判断、学说提出之见解、法院以往就过失之认定方式、其他行政法领域之作法，如租税、环保、劳动及食安等，配合交通违规案件之特性，逐渐建立一套举证责任之规则，以利于机关之执行，并满足法治国处罚人民之基本原则。

陆、结论

综上，有责任始得受处罚，为法治国处罚人民之基本原则。因此，当行政机关欲处罚人民时，除客观要件之具备外，仍须以其在主观上有可被归责之处，即具备责任条件或责任能力为前提，此亦有为责性原则之内涵。道交条例之立法，旨在强化道路交通之管理，维持道路之秩序，以确保道路交通之安全。只是其于立法之初，即是对违反交通义务者施以处罚，以达到维持交通秩序之目的。其既主要采取行政罚手段，即具交通秩序罚之性质，则在责任要件之要求上，应有行政罚法之适用，除非本身有特别之规定。

道交条例上适用有责性原则之对象，有车辆驾驶人、车辆所有人、未成年人及乘客等，原则上应以义务人本人为规范之对象，故必须其主观上有故意过失且具备责任能力时，始得予以处罚。不过，在例外情形，亦得对其他人予以处罚。此可能系由于行为人本身欠缺责任能力，故处罚其法定代理人，或为了规范目的之达成，而扩张义务人之范围，即如一般所称之「转嫁罚」或「并罚」。惟处罚非行为人之其他人时，仍不得排除有责性原则之适用。此外，依行政罚法第7条之规定，已放弃「推定过失」制度，应由主管机关就由主管机关负举证责任。此固然使主管机关之举证责任相当沉重，本于行政罚法上之基本规定，仍应遵守。惟建议可参考各种情况，建立一套有利于执行之举证规则。

总之，道交条例自当初立法迄今，已有相当长之时间。行政罚上有责性原则之发展，现今已有完全不同之内涵及规范。而道交条例在此方面却只见零星之修正，并未能反应有责性原则应有之理念。实宜于道路交通安全基本法之架构下，配合道交条例之特性，纳入有责性原则之要求，进行全盘之调整与修正，俾保障受处罚者之权利，并有利于交通秩序之维护。又本文仅在探讨道交条例适用有责性原则之基本问题，至于其他如责罚相当性原则、轻微违规不罚之案件、车辆礼让行人重罚、科技执法之举证及自驾车责任判断等 ，则仍有待日后进一步之探讨。