川普给国际法出的难题

根据美军高官的介绍，这次名为“绝对决心行动”的马杜罗抓捕，由川普直接下令，于 1月2日凌晨在加拉加斯实施，筹备历时数月，美军联合陆军、海军、空军、海军陆战队、太空军，以及多家情报和执法机构协同执行。为确保突袭性和降低平民风险，美军等待合适天气窗口，在阴云掩护下，动用 150 余架各型战机和直升机，从西半球多个基地同时起飞，对委内瑞拉防空系统实施压制，护送抓捕部队低空突入加拉加斯市中心。行动中直升机曾遭委方火力攻击，美军予以自卫反击，一架战机受损但未失事；最终马杜罗夫妇在官邸被控制并逮捕，无美方人员死亡。随后，美军在空中掩护下完成撤离，并将两人押送至 “硫磺岛” 号两栖攻击舰，并从海路赶往纽约。

川普政府对马杜罗的这次抓捕，对现有的国际法和《联合国宪章》造成了非常大的冲击。按照《联合国宪章》第 2 条第 4 款，任何联合国成员国，都不得以武力威胁或使用武力，侵犯其他国家的领土完整或政治独立。简单说就是，动武这件事本身，在国际法下是被严格限制的。而《宪章》第 7 章所代表的“使用武力法”也说得很清楚：只有两种情况可以对别国动武：第一，安理会明确授权；第二，是为了应对“迫在眉睫”的武力攻击而行使自卫权。除此之外，任何单边军事行动，在法律上都站不住脚。

更进一步说，直接把马杜罗抓走、押回美国受审，本身也完全无视了他作为一国在任元首所享有的国际法豁免。按照习惯国际法，在任国家元首在任期内，享有人身不可侵犯和刑事管辖豁免，外国法院无权对其采取逮捕或强制措施。国际法院在 2002 年“刚果（金）诉比利时逮捕令案”中就已经明确指出：这种豁免属于身份性豁免，与行为性质无关；哪怕被指控犯下严重国际罪行，只要还在任，外国司法机关就不能抓人、不能起诉。

也正因为这两点（非法使用武力和无视国家元首豁免），目前包括中国在内的多个国家，都明确指出这次行动违反国际法和《联合国宪章》。不同国家只是表达方式不同：中国、巴西这样的国家说得比较直接，明确点出违法性质；欧盟则相对含蓄，用的是“必须尊重国际法和《联合国宪章》”这样的外交表述。但综合来看，中国的表态最完整、也最准确，标题明确把这次行动定性为“军事打击”，表态也把问题的几个核心要害都点到了：

在美国国内，这次行动的反应是明显分裂的。共和党这边基本一片叫好，认为这是对毒品、恐怖主义和“流氓政权”的强硬回应；民主党人则把火力集中在宪法问题上，指责川普架空了宪法第一条赋予国会的“宣战权”，认为政府在行动前既没有和国会商量，也没有拿出证据证明存在足以威胁美国国家安全的紧急事态，因此不具备动用武力的合法基础。

但川普政府的思路其实非常清楚，而且是有法律设计的。从一开始，他们就刻意把这次行动描述为一次打击“毒品恐怖主义”的执法行动（law enforcement action），而不是军事行动。政府指控马杜罗涉嫌多项严重联邦重罪，包括以毒品活动从事毒品恐怖主义阴谋、合谋每年向美国输送数百吨可卡因、使用机枪和破坏性武器为毒品走私提供武装支持，以及向恐怖组织提供物质援助等，每一项在美国法律下都属于重罪。国防部长赫格塞斯在发布会上也明确说，这是一次军方与执法部门联合实施的大规模突袭行动。对外释放的信号很直接：既然是执法，而不是战争，就不存在“宣战权”或未经授权使用武力的问题。

这背后显然有熟悉国际法的顾问团队在出谋划策。在国际法的实践中，军队参与执法并不罕见，国际法也从来没有规定“执法只能由警察来做”，更不会仅凭“是不是军人”来区分执法行动和军事行动。关键的判断标准通常只有三点：第一，行动的核心目的是否是刑事执法，比如逮捕、移送司法、审判；第二，目标是否是特定个人，而不是某个国家或其武装力量；第三，是否声称并实际试图适用国内刑法或国际刑事合作框架。

俄罗斯在刻赤海峡扣押乌克兰军舰时，也是说自己是执法而不是采取军事行动，国际海洋法法庭在审理这个案子的时候，也没有认定只要军队出动就一定是军事行动。

根据我国《海警法》明确规定，海警属于中国人民武装警察部队序列，由中央军委统一领导指挥，从组织隶属和管理方式上属于军人体系，而不是公安系统意义上的警察，但他们在和平时期主要任务并不是作战，而是海上执法，包括海上治安管理、反走私、反非法捕捞、海上维权、行政强制、行政处罚、海上救助等。

据说，为了给这次行动找“法理支撑”，川普的法律团队甚至翻出了一份 1989 年的美国司法部内部备忘录。这份备忘录由当时的助理司法部长巴尔签署，核心观点很简单：《联合国宪章》第 2 条第 4 款在美国国内不属于“自执行条款”（non-self-executing）。

换句话说，这条禁止使用武力的国际法规则，在美国并不是法院可以直接拿来用的法律，更像是国家之间的一种政治和法律承诺。哪怕总统下令做了一件在国际法上争议很大的事，比如跑到别国境内强行抓一个被美国起诉的嫌疑人，美国法院也不能仅凭《联合国宪章》就叫停行动，除非国会事先把这些国际义务明确写进美国国内法。

川普政府给出的第二个关键理由，是美国从来不承认马杜罗是委内瑞拉的国家元首。在介绍这次行动的发布会上，鲁比奥一上来就强调，马杜罗早在 2020 年就被美国起诉，美国并不承认他是合法总统，而且这不是一家之言：从川普第一任期、拜登政府到如今川普第二任期，三届政府都没承认过他的总统身份，欧盟和不少国家也拒绝承认。既然在美国眼里他就不是国家元首，那么自然也就不存在什么在任元首的人身不可侵犯或刑事管辖豁免的问题。

但这里面其实有一个很大的问号。确实，美国自 2019 年起就承认反对派领袖瓜伊多为“合法总统”，把马杜罗视为篡权者，从来没有认可过他的国家元首身份。但问题在于，这种单方面的“不承认”，真的能否定马杜罗在国际法上的元首身份吗？毕竟，绝大多数国家以及联合国本身，至今仍将他视为委内瑞拉的实际当权者。如果仅凭“不承认”，就可以剥夺一国领导人的国际法豁免，那意味着各国都可以随意用政治立场来否定法律身份，这将对国际法的稳定性和外交关系的安全造成非常严重的冲击。

现代国际法本来就是欧洲人发明的东西。正是荷兰的格劳秀斯在亚里士多德自然法思想的基础上，提出了“国际法”这一整套概念，所以欧洲一直是对国际法信仰最深的地方。而美国从一开始，对国际法的态度就更偏向实用主义，有用就用，没用就放一边，这一点和欧洲差别很大。

比如，1945 年在旧金山开联合国成立大会时，美国情报部门就在附近的小楼里，全天候监听各国代表团和本国之间的电报，破译出来的内容第二天就送到美国国务卿的早餐桌上。再比如，小布什为了给出兵伊拉克找合法性，硬生生发明了“先发制人的自卫权”，把原本限制很严的“使用武力法”，解释成对自己有利的样子。

再比如，别看美国今天对国际刑事法院各种制裁，但它在推动设立这个法院的过程中实际起了关键作用。只是当发现法院草案允许起诉成员国甚至非缔约国、可能波及美军和情报人员时，美国立刻翻脸，和 100 多个曾驻有美军的国家签了豁免协议，确保美国人不被追责，最后自己也干脆不加入。结果就是，法院后来几乎只盯着非洲国家办案，对美国和欧洲在伊拉克、阿富汗的行为基本视而不见；等到终于要调查美军在阿富汗的罪行时，美国直接不干了。

这种例子还能举出一箩筐。英国左翼学者佩里·安德森在《大国协调及其反抗者》一书中，曾经有过精彩的列举阐述，参见在中国的语境里，我们通常用一句话概括：美国对国际法的态度是“合则用，不合则弃”。

到了川普时代，这种倾向就变得更直白。在川普眼里，“主权国家”才是至高无上的，联合国、多边机构这些都应该靠边站。他第一任期内阁里的国家安全顾问博尔顿这类新保守主义者，更是长期蔑视全球化、多边主义和国际法，认为国际规则经常被“邪恶国家”拿来束缚美国，美国不该被这些规则拖住手脚，实现不了他们认定的“正义干预”和“民主扩张”。博尔顿当年多次公开威胁，要对朝鲜、委内瑞拉发动“先发制人”的打击。

作为一个曾长期从事国际法相关工作的人，虽然现在已经离这个圈子比较远，但确实也很清楚国际法在现实国际关系中的工具性和实用主义导向。我们今天一直讲的涉外法治，其实天然就包含用好国际法、维护国家主权安全和发展利益这层意思。可能很多人不太了解，其实中美直到2024年都还有双方外交部门之间的国际法磋商，中方是由外交部条约法律司牵头，美方则是国务院法律顾问办公室。坦率的说，两个大国对国际法的理解有不少差异，双方的法律顾问经常吵得面红耳赤，但在根据国家利益解释和适用国际法方面，则某种程度上殊途同归。

即便如此，很多人对国际法有信仰，也投入了很深的情感，看到它一步步走到今天这种境地，心里不免复杂，这完全可以理解。或许正如安德森所说，国际法本身就植根于国际地缘政治现实，从一开始就未必是真正意义上的“法”，更谈不上“国际”，只是太多人对它寄托了太高的期望。

如果再多探究一层，国际法今天的困境，可能只是回到了一个最根本的问题：政治权威的正当性与合法性究竟来自哪里？而这个问题的争论，恰恰发生在当今对国际法影响最大的国家——美国内部。

在美国右派，尤其是保守派和 MAGA 阵营看来，政治权威的合法性并不来自制度本身，而来自自然法。他们始终对人为制定的规则保持警惕，认为《宪法》终究是人写的，可以被解释、修改，甚至被权力玩坏；真正不可动摇的，是《独立宣言》中那些被称为“自明真理”的原则——人人生而平等，享有不可剥夺的自由，这些权利来自自然法或神意，而不是政府的恩赐。

这也是为什么右派常说，《独立宣言》比《宪法》更重要。一旦成文法、国际法、法院裁决或多边机构被认为背离这些根本价值，比如侵犯自由、破坏平等、纵容明显的不义行为，那么违抗规则在道德上反而是正当的。

相比之下，美国左派更信任程序和制度，强调合法性来自民主流程、规则本身和理性设计。这并不是简单的法律技术分歧，而是对正义来源的根本分歧：右派相信制度之上存在更高的真理，左派则更相信制度本身。

这种分裂难免也投射到了国际法上。对右派而言，国际法从来不是最高裁判，它只有在符合自然法或“更高正义”时才具有约束力。一旦联合国授权、多边规则或国际司法被认为偏离道德根基，自然法就会被拿出来作为“终极标准”，用来为绕开现有秩序、采取非常规行动辩护。这也解释了为什么在讨论战争、制裁、抓捕外国领导人或国际司法问题时，美国社会中总会有人直接跳过程序合法性，转而诉诸道德正当性。

马杜罗的例子，确实是一个很好的检验。说实话，尽管我认为川普这次行动在多个层面上明显违反了国际法，但我个人对马杜罗政府本身也谈不上有什么好感。在很多国际舆论中，委内瑞拉在马杜罗统治下长期的经济崩溃、社会失序和民生困境，已经在相当程度上冲淡了外界对这次行动“是否合法的追问。

在新闻发布会上，有记者问川普：此时此刻，你想对委内瑞拉人民说什么？特朗普的回答并不是法律或程序，而是彻底的道德叙事。他说：“你们即将迎来和平与正义，即将拥有本该属于你们、却被掠夺多年的财富。和平、安全与正义，都将降临在这片土地上。你们将拥有一个真正意义上的国家，一个未来可期的伟大国家。20 年前，甚至更早的时候，委内瑞拉曾是一个繁荣昌盛的国家。但马杜罗政权把这一切都毁了”。

你看，在川普的话语体系里，行动本身的正当性，来自“拯救”和“解放”，而不是是否符合国际法条文。这是一种典型的“自然法”语言，问题或许更多在于，其他那些坚持主权至上的国家怎么看，这些国家里那些怀有强烈民族主义情绪的民众怎么看，他们认可吗？