推进县域产业集群转型升级的对策建议

推进县域产业集群转型升级的对策建议

关键词：县域经济、产业集群

县域经济是国民经济的基本单元，发展壮大县域经济是建设经济强省的基础。目前，过度强化行政边界构成县域特色产业规模化和集群化发展的“紧箍咒”，制约了县域经济发展的速度和步伐，进而影响河北省经济转型升级的进程。从更高层面加快区域统筹推进县域经济更好更快发展成为当前一项重要任务。

一、过度强化行政边界构成县域经济发展的“紧箍咒”

改革开放以来，河北省作为乡镇企业发展水平较高的地区，涌现了一批“小规模大群体”的专业村、专业乡和特色产业县，如清河羊绒、容城服装、泊头铸造等。随着集群发展，几乎所有的产业都超出了原有的行政区域边界，相邻县域出现了相同的产业。当集群被证明是一种有效的区域经济发展模式，地方政府对这些特色产业集群倾注了极大的热情。他们高度关注自己辖区内的集群，兴办开发区或工业园区，辅之以各项优惠政策招商引资，从所在行政区划利益出发制定集群发展政策。

但是，这种强化集群行政边界的做法，在促进政府提供更便利的基础设施、更好的公共服务和实施更优惠的政策的同时，也造成各区域各自为政、产业恶性竞争的负面效应。从我省发展实际来看，进入产业转型升级的关键时期，囿于行政边界的产业发展负面效应愈为突出。首先，表现为各县市企业之间相互简单模仿，创新动力不足，产品同质化程度较高，竞争激烈，甚至相互压价诋毁，在国内外市场上造成恶劣影响。其次，各个基层政府将对方看成是竞争对手，而不是可以合作的伙伴，不仅上演争夺项目、资金和名号大战，而且在基础设施、技术创新体系和产业服务体系等方面各自规划、投资，重复建设，造成严重资源浪费。第三，由于我省县域数量多、空间狭小，再与以上两方面因素效应叠加，造成集群规模不经济，低端化锁定，难以腾笼换鸟，产业升级步履维艰。

课题组在调查中发现，肃宁与蠡县毗邻，两者均具有皮毛产业发展的优势和基础，一度在招商引资、市场建设等方面互相比拼、互相敌视，前者争得轻工业联合会授予的“中国裘皮之都”称号，后者则由畜牧流通协会授予“中国皮都”称号。结果产品高度雷同，技术含量较低，企业在市场销售中相互压价拆台，所建园区和市场也因达不到企业数量“门槛”而造成土地资源浪费和基础设施规模不经济。枣强与冀州玻璃钢产业、永年与沙河标准件产业等相邻县市都存在着不同程度的恶性竞争，严重影响了县域特色产业集群经济的发展壮大。在新一轮的产业竞争中，我省环首都许多县市将新能源、装备制造作为战略主导产业，势必会造成更大范围的恶性竞争和更为严重的内耗。

二、突破行政边界实现集群升级的成功模式

为解决过度强化行政边界造成的集群经济发展割裂问题，许多省市进行了积极探索，较为成功的有永武缙模式和成都“一区一主业”模式。

（一）永武缙模式

浙江永康是“五金之乡”，汇集了超万家五金生产企业。随着土地供需矛盾、生产成本上升，一些企业陆续向周边的武义、缙云迁移。这样，在三地形成了年销售收入超千亿元的大型五金产业集聚区，却面临产业低端化、产品同质化的困境。永康率先提出“打破区域界线，抱团共同发展”的倡议，得到武义县和缙云县赞同。由浙江省经信委牵头，统筹三地五金产业转型升级，按照区际产业分工重新进行空间布局，走上竞合发展的道路。三地产业得以错位发展，产业结构调整加速，新能源汽车、新材料、特色装备等高新技术产业、新兴产业发展迅速。2011年，整个集群区实现利润103亿元，被列入浙江省首批21个产业集群转型升级示范区之一，成功入选全省首批6个产业集群区域国际品牌试点，正在努力向国家新型工业化产业示范基地迈进。

永武缙模式属于市场先发、政府推进模式，此种模式适用于集群经济已具有相当规模，市场机制较为完善的区域。政府推进集群升级的着力点在于：第一，产业集群核心区政府发挥主导组织协调作用。作为五金产业核心区，永康率先提出“打破区域界线，抱团共同发展”，谋划竞合发展道路，三地联合编制集群转型升级实施方案，建立联席会议制度，以此统筹推进五金产业转型升级。第二，明确区际产业分工和功能定位。“龙头老大”永康，向高端五金行业转型，未来侧重发展总部经济；武义侧重发展铸锻造及模具加工、大部件制造以及原材料、中转、物流仓储；缙云侧重发展新特材料制造、精密压延件制造、特色机械装备制造。第三，充分发挥市场机制作用。针对“永武缙”五金产业带企业“小而散”的实际，三地纷纷鼓励企业兼并发展，比如永康中国王力集团已经兼并三地6家防盗门企业。第四，公共服务平台平等共享。永康会展中心、总部中心、物流中心、五金科技创新中心、通关中心等五大中心服务于“永武缙”五金产业集群，三地所有企业平等共享。

（二）成都“一区一主业”模式

成都在产业发展过程中，与全国其他区域相同，曾出现过较为混乱的现象。全市9区4市（县级市）6县，一度出现过116个“工业园”，各家相互争项目、争资金，造成严重内耗和产业趋同。为解决这一问题，成都陆续出台相关政策加强对各县区产业错位协同发展的引导和管制。从2003年起，成都市在统筹城乡发展中明确提出了工业向园区集中的要求，进而做出“一区一主业”的严格规定，即每个区县只保留一个工业园区，并根据实际情况确定一两个主导产业。不符合本地产业规划的招商项目，一律不许落户，但可以转让给发展此类产业的其他区县，并分享招商成果。在这一规定的强力推动下，产业陆续转移集聚到规划定位区县，同类产业县区之间的恶性竞争和内耗得以有效解决，各区县的产业特色也因此逐步明晰，产业规模迅速扩大，市场竞争力不断增强。

成都“一区一主业”模式，属于政府先导、市场化运作模式，适用于中心城市较为发达、统筹城乡发展的区域。第一，规划先行是加快区域统筹的前提。2003年起成都市先后制订和出台一系列指导工业发展布局的规划和重大工业招商引资项目统筹流转的办法，要求各区县错位发展，每个工业集中发展区只能重点支持发展一项主导产业，重大项目必须统筹流转。第二，政策约束为加快区域统筹发展提供了保障。成都市“投促委”与市经委、国土局、房管局等部门联手，对区县引进项目不符合地区主导产业规划，在工业供地、用气审批上严格叫停。第三，实施统筹流转奖惩为优势产业留足发展空间。结合政策约束，成都市出台了一整套项目统筹流转奖惩办法，其中之一是将项目流转与区县领导年终工作目标考核挂钩。

三、加快区域统筹推进县域集群升级的对策建议

鉴于我省县域集群产业雷同、低端重复、恶性竞争的问题，结合永武缙模式和成都“一区一主业”模式的成功经验，需要从更高层面加强区域统筹推进我省县域集群更好更快发展。

（一）对县域产业发展进行省级层面的规划，科学选择区域统筹模式

建议省发改委、省工信厅对全省县域产业详细分析梳理，整体谋划，确立县域集群经济发展的总体规划。结合全省城镇空间体系布局，本着产城互动、集聚发展的原则，谋划大产业、大基地。

对于中心城市优势突出的都市圈区域，可以借鉴成都模式，以“腾笼换鸟”的形式将同类产业集聚于同一行政区域内，制定近郊县区、远郊县区与中心城区产业优势互补、错位协同发展的城乡经济统筹发展规划。如石家庄市，中部组团县（市）重点发展高新技术产业、新兴产业和现代服务业，东部平原县（市）着力打造特色产业，西部纯山区县重点发展绿色工业、特色农业和休闲旅游业，实现区域经济良性互动、错位发展。

对于特色产业同质的临近县区，可以借鉴永武缙模式，遵循产业集群发展的规律，由省市工信厅牵头，产业核心区所在县区发起，联合相邻县域共同参与编制同类产业的集群规划和空间布局规划，确立一批省级产业集群升级示范区试点，推进集群经济打破行政边界限制，向现代产业集群转型升级，进而引领全省县域集群经济升级。

（二）加大优势产业集聚的支持力度，完善产业退出机制

产业集聚区招商引资策略，要从单纯的减地价、提供政策优惠等“要素成本优势”向注重产业聚集和产业配套、环境友好的“环境优势”转变。鼓励工业集聚区工业化与信息化深度融合，注重技术创新，重点突破产业链的核心技术环节。对实施精益制造，实现产品升级、工艺流程升级、功能升级和链条升级的特色产业集聚区给予重奖。引导和支持工业集聚区内企业创立品牌，实现从无牌、贴牌到有牌、自主品牌的转变，鼓励支持企业积极争创省级和国家级品牌。推动生产要素向品牌企业和优势企业流动，形成集聚效应，培育形成区域品牌。尤其是积极支持有实力、有品牌的开发区（园区），通过资源整合，采取异地共建、托管、一区多园等方式，整合集群的价值链，最终打破行政区划锁定状态，引导产业集群在更大范围布局产业链条和专业化分工合作。

在关注工业集聚区优势产业鼓励性政策的同时，也要完善不适宜产业的退出政策，以便产业顺利退出非主导产业区和入驻主导产业区，实现工业集聚区“腾龙换鸟”和优势产业的成长壮大。成都“一区一主业”战略制定的从原有区域退出、入驻主导产业集聚区的激励政策，提供了可行的思路和办法。建议省级各类发展性专项资金，优先支持参与统筹流转的省级专业化聚集区内项目建设。允许异地投资税收分享，对于政府主导的规模以上异地投资企业直接缴纳的主要税种(增值税、营业税、企业所得税省级以下留成部分)收入，自项目投产之日起，投资(招商引资)主体所在地政府与项目入驻地政府可以按双方协商一致的税种、比例和期限共同分享。另一方面，制定硬性约束政策，在区县引进的项目不符合地区主导产业规划时，坚持不给用地指标、用气审批，保证其参与统筹流转，推进“主业”区域的集群经济发展。

（三）共建共享公共服务平台，整合提升服务效能

从规模经济的角度出发配置功能性基础设施，提高产业服务体系的效能。由省发改委牵头、省商务厅和省工信厅具体负责，盘查县域各类产业服务平台，对全省171家公共服务平台进行绩效评价。一是充分整合现有的产业服务平台。对于临近县区同类产业集聚区，要在工业园区、仓储物流、循环经济和清洁生产、公共服务体系(公共技术创新服务平台、信息网络、培训机构、创新型企业孵化器、投融资机构、科技成果中介机构等)等方面实现设施共建、服务共享、质量共创、品牌共护。二是大力发展生产性服务业。鼓励研究开发、仓储物流、市场营销、后勤保障等非制造环节企业发育，特别是鼓励知识密集型服务业，重点支持科技企业孵化器、咨询服务业、科学和技术服务业、人才教育培训、金融服务业和信息服务业等多层次知识服务体系，推进优势产业集群跨越式升级。

（四）发挥市场的作用，引导龙头企业跨区域整合和完善集群网络

发挥市场机制的作用，引导龙头企业兼并整合，通过产业间的纵向延伸和横向连接，构建以大企业为核心、以中小企业协作配套、以科研院所和企业研发中心为技术先导的现代产业集群和产业集聚区。首先，充分利用“百家央企进河北”、“百家院校进河北”行动成果，积极谋划“全国知名百家民营企业进河北”洽谈，鼓励龙头骨干企业对标同行领先，专注做强核心业务，积极与高校科研院所、协会、政府构建创新联盟，开展技术攻关、标准制定和市场拓展。其次，强化企业间的分工协作，引导行业龙头骨干企业在做强核心业务、向产业链高端攀升的同时，加快剥离专业性强的零部件生产，发展专业化配套企业，提高企业间配套协作水平，形成一批专业化优势显著、竞争能力强的“小型巨人”企业，构建完善的产业集群分工协作体系。第三，重视发挥中小企业在集群经济中的基础作用，加大政策扶持力度，促进中小企业加速成长。重点推动处于产业链和价值链低端环节的加工型、劳动密集型、贴牌生产型中小企业发展零部件专业化生产。

（五）突破行政区划限制，探索跨区域的新型组织管理体系

探索建立以核心区所在县（市）政府牵头的跨地区的工作协调机制，研究解决集群经济转型升级所需的支撑条件，减少重复投入和无序竞争。一方面，要成立跨行政区划的产业集群管理委员会，作为政府服务性组织负责跨区域的产业发展规划制定，以及与有关部门的统筹协调工作，有效避免不同行政区划政府各自为政、互不买账的情况。另一方面，要成立跨区域的行业协会(商会、同业公会)，负责协调企业在产业链和市场营销中的分工与协作问题。发展初期可由省市发改委、工信厅（局）动员，相关县市政府积极行动筹建；长远来看，可以按照“政府主导，市场运作，自主经营、有偿服务”的原则来建设,并真正发挥其促进产业升级，维护企业合法权益，规范市场秩序，进行价格协调，开展职业培训，实行行业自律等方面的积极作用。

本文收录于《招商引资要情参考》2025年3月号