“D:5国家组”的地缘政治

2026年2月3日，美国商务部工业和安全局发布最终规则，修订《出口管理条例》（EAR），将柬埔寨从 D:5国家组中移除。

D:5组是美国出口管制国家分组里专门针对“美国武器禁运国”的一档。柬埔寨之前被放在D:5里，军品出口基本禁止，两用物项在许可审查中适用“推定拒绝”的政策。这也包括了拜登时期设定对D:5禁运的受控芯片。

柬埔寨被移出D:5，是美国对柬出口管制政策的明显松动。不过，它还在D:1（国家安全）组里，且EAR 744.21、744.22针对“军事/军事情报最终用途和最终用户”的限制仍然适用。

按照新规则，以后对柬埔寨出口两用物项虽不再默认不批，但也不是像美国盟友一样完全不需要许可，而是会逐案审批；一些过去用不了的出口许可豁免，只要条件满足也可适用。

这也意味着，受控芯片今后出口到柬埔寨，只要不是给到中国在柬的子公司、不涉及柬境内军事/情报最终用户或用途，基本应该会和阿联酋、沙特一样走逐案审查了。

对柬埔寨来说，这是个好消息。去年底，我有幸参加了在新加坡东南亚研究所的一个活动，和柬埔寨工业和科技部科技总司司长Sophal TRY博士有过短暂交流，据他讲，柬政府对建设融和高棉语及柬本土文化的主权大模型十分重视，也希望建设自主可控的高性能计算基础设施和云服务，但由于身在D:5组，无法获得英伟达高端计算芯片，只能指望中国国产芯片早日突破。他还强调，在和AI跨境服务密切相关的数据出境方面，柬埔寨几乎没有限制，是东盟国家里最宽松的。此次柬脱离D:5组，得以正常申请采购英伟达芯片，估计会带动其本土云服务和AI产业迎来一波发展机遇。

按照美国政府的说法，之所以将柬埔寨移出D:5，是因为柬埔寨“为维护和平与安全作出了切实努力，其中包括与美国重启国防合作及打击跨国犯罪相关的合作磋商”。

严格来说，这其实算是个旧闻。去年10月26号，也就是川普抵达吉隆坡参加东盟峰会那天，白宫已对外宣布解除对柬埔寨的武器禁运。第二天（2025年10月 27日），美国国务院国防贸易管制局（DDTC）跟进表态，称今后涉及 ITAR 管控的对柬军贸活动将改为逐案审查，并同步启动法规修订程序，把柬埔寨从 ITAR 第 126.1 条的“武器禁运国”名单中移除。到了11 月7日，国务院正式发布最终规则，修订 ITAR 第 126.1 条，把这一变化写进了联邦法规，法律层面彻底落地。

从实际效果看，柬埔寨已经不再被当作 D:5 国家对待。《出口管理条例》里写得很清楚：如果 D:5 名单和国务院认定的“武器禁运国”名单不一致，以国务院的名单为准。所以，虽然在 EAR 的 D:5 国家表里，柬埔寨之前还被打着一个 “X”，但只要它已经被正式移出 ITAR 的 126.1 清单，这个D:5国家的身份在法律上就已经不存在了。为了保持法规的协调，避免让美国出口商产生困惑，商务部需要删掉了 D:5 名单里柬埔寨对应的 “X” 标识，对外把政策统一起来。

为此，BIS在1月6日提交了“关于柬埔寨出口管制变更的最终规则”，送交各相关机构进行跨部门审查，1月27日审查完成，今天正式出台修订规则，并明确在2月4号联邦公报上发表后马上生效。

在美国去年10月26号官宣把柬埔寨移出武器禁运国的那几天，川普推动泰柬签署了停火协议，结束了造成数百人伤亡、大规模难民潮的边境战事。同时，美柬也签了贸易协定，柬对美商品零关税，美对柬商品关税上限 19%。柬方面更是高调回报美方斡旋，首相洪玛奈公开提名川普角逐诺贝尔和平奖，并宣布采购10架波音737客机。

值得关注的是，在美柬贸易协议里有个在我国看来颇有点扎眼的条款：“第3.3条：数字贸易协定：柬埔寨在与另一个危及美国根本利益的国家签订新的数字贸易协定之前，应与美国协商。”

Digital Trade Agreements: Cambodia shall consult with the United States before entering into a new digital trade agreement with another country that jeopardizes essential U.S. interests.)

这个估计很多人会觉得眼熟，有点相当于把《美墨加协定》（USMCA）第32.10条针对中国的“毒丸条款”移植过来了。

当年这一条的核心意思是：如果加拿大或墨西哥和“非市场经济国家”（即中国）谈自贸协定，美国就有权退出USMCA，并改为和另一方单独签双边协定。在贸易谈判语境中，这是一种让对方在签署协议后没办法再和别的国家自由合作的“毒丸”条款。

除了和柬埔寨签的协议里有这种条款，美国和马来西亚的协议里也有，而且更过。对此，对外经贸大学崔帆教授在“”一文中做了非常清晰的介绍。

不仅如此，柬埔寨还在协议中承诺在“出口管制、制裁、投资安全”等相关事项上配合美国。

具体来说，根据协议的第5章，柬埔寨答应按美国的规则来管涉及国家安全的敏感技术和产品。美国要求逐案管的，柬方会照着执行，不让本国公司变成规避美国出口管制的通道。

在制裁这块，柬埔寨也承诺配合美国，限制本国个人和企业跟 BIS 实体清单、OFAC 的SDN清单以及其他制裁名单上的“第三国公司”做生意。

在投资和信息透明方面，根据协议，如果美国提出要求，柬方会在保密前提下，向美方提供第三国在柬埔寨投资的相关情况，换取和美国在经济和国家安全上的更深合作。作为回报，美国在执行出口管制和相关限制时，会把柬埔寨的配合程度考虑进去，给今后的许可审批和合规执法留出一定操作空间。

历史地看，这不是美国第一次把一个国家移出武器禁运国或D:5名单。

20世纪末冷战结束后，美国开始放松对东欧国家的出口管制政策，首先在1991年解除了对波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克三国长达30年的武器禁运。当时的老布什政府明确表示，今后向这些国家提供防务物项，不但不会削弱美国安全，反而有助于增强美国安全、促进世界和平。

紧接着，1994年4月，美国国务院又把保加利亚、罗马尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和阿尔巴尼亚移出武器禁运国，理由是这些国家已经转型为“自由市场民主国家”，对这些国家的军品出口也由“推定拒绝”改为“逐案审查”。

这些动作的历史背景，是上述国家在苏联解体后迅速选择融入西方经济安全架构。其中，波兰、匈牙利、捷克积极谋求加入北约，并最终于1999年成为首批北约东扩国家。爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛以及保加利亚、罗马尼亚则在2004年也加入北约和欧盟。

在亚洲，印度本来也一直是美国出口管制受限国家，长期被列在 D:2（核不扩散相关关切国家）和D:3（化武/生物武器关切），但随着奥巴马政府在推进“亚太再平衡”战略，美印关系不断走近。奥巴马最终在2016年正式把印度列为“主要防务伙伴（Major Defense Partner）”。

川普第一任期内继承了拉拢印度的政策，于2018年8月把印度从D:2和D:3移出来，纳入A:5国家组别，使印度成为继美国盟国之后第37个A:5国家。A:5 是“STA（战略贸易许可豁免）国家组，享受的是美国的“准盟友”待遇，绝大部分仅因“国家安全”理由管制的高科技产品对印出口，不用再申请许可。

1975年越战结束后，越南被美国实施了全面武器禁运。冷战结束后，美越在1995年恢复邦交，但武器禁运并没有取消，越南在相当长一段时间内被列在D:5组。接下来的二十年里，美越关系从经贸合作，再到一些有限的安全和军事接触，逐渐升温，美国对越军售的限制也一步步松动。

2016年5月，奥巴马访问河内时，宣布正式全面解除对越南的武器禁运，越南也随之被移出D:5。普遍的看法是，这一决定的直接背景是越南和中国在南海问题上激烈对峙，美国认为越南可以用来牵制中国。另外，美国推动的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），越南也是个关键伙伴。

回顾历史不难看到，把一个国家移出D:5这个举动，背后融合了美国对一个国家的综合判断，包括但不限于：政治制度和价值观跟美国的趋同程度、是否有助于牵制美国的主要地缘政治对手，以及是否能服务美国的区域或全球战略等。

回过头来看这次柬埔寨脱离D:5，大的背景也是美柬关系近年来发生的一些变化。

在洪森执政的最后十年里，柬埔寨和美国的关系持续恶化，和中国的关系则越来越好。现在，中国已是柬埔寨最大的贸易伙伴和投资来源国，也被广泛认为是中国在东盟最亲密的伙伴之一。

2023年，洪森的儿子洪玛奈上台。这位毕业于美国西点军校的年轻领导人，可能想学习越南等国的所谓“竹子外交”，两面下注：一边维持和中国的紧密关系，一边主动向美国靠拢，争取经济和安全上的回报。

2023 年刚上台，洪玛奈就在联大期间会见了美国商界人士，释放出修复美柬关系的信号，此后，他又主动提议重启2017年中断的美柬“吴哥哨兵”（Angkor Sentinel）年度联合军演。2024年底，美国海军军舰时隔 8 年再次访问柬埔寨，停靠西哈努克港。2026年1月，美军近海战斗舰首次驶入雷姆海军基地，与柬方开展为期5天的交流合作。而这座基地，正是由中国参与扩建的。

除了军事层面，美柬在外交上也在不断靠拢。借着去年两国建交75周年的由头，双方高层互动明显升温，官员频繁互访。11月，美国国务院负责东亚事务的助卿Michael DeSombre访问金边，会见了洪玛奈及柬外交部长等高官，据报道重点讨论了“扩大双边贸易和投资、防务合作，以及打击跨国犯罪”等议题。

2026年初，美国国务院宣布，美将提供4500万美元援助给柬埔寨和泰国，用于巩固柬泰和平协议的落实。其中包括1500万美元用于边境稳定与战后重建、1000万美元用于排雷，及2000万美元用于打击电信诈骗和毒品走私等跨国犯罪。

说到跨国网络诈骗，需要提一嘴，这几年柬埔寨的网络诈骗很猖獗，受害者里有大量美国公民，美国已经把清剿东南亚诈骗园区列为执法重点，柬埔寨在这个问题上积极配合，加强了跟美国的执法合作，川普对此还是比较满意的。

柬埔寨这次除名D:5后，目前D:5组的国家里，在东南亚就只剩下了缅甸。其他国家除了中国，还有：俄罗斯、白俄罗斯、朝鲜、阿富汗、津巴布韦、苏丹、南苏丹、索马里、中非共和国、刚果民主共和国、厄立特里亚、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、叙利亚、利比亚、尼加拉瓜、海地、委内瑞拉和古巴。