房地产大法将修订，70年土地使用权将改变？如何续期？

4月24日，全国人大常委会法工委在介绍今年重点立法工作时宣布，将修订《城市房地产管理法》。

《城市房地产管理法》被认为是中国房地产市场的“根本大法”

这部法律的修订引发了市场和舆论的极大关注。有人认为，《城市房地产管理法》的修订，将是房地产市场的一次巨大变革。

其中，最引人关注的是，《城市房地产管理法》的修订将可能涉及70年土地使用权到期后续期的问题。

甚至有人更乐观的认为，可能将实现土地使用权永久续期

住宅70年土地使用权（商办用地40年至50年）会随着《城市房地产管理法》的修订而改变吗？

土地使用权到期后，如何续期？续期是否要缴纳费用？费用的标准如何？

这是市场关注的最大焦点。

01

《城市房地产管理法》的立法背景

1992年南巡后，在海南省、广西北海市等地刮起了一股房地产开发热潮，并以人们始料未及的速度急剧升温，随后出现了炒地炒房、交易不规范、价格混乱等一系列问题。

当时的市场迫切需要一部法律加以规范，《城市房地产管理法》正是在此背景下诞生，于1994年颁布，后在2007年、2009年、2019年多次进行小幅修改或微调。

《城市房地产管理法》在制定之初，主要借鉴了香港的制度和经验，形成了土地使用权出让金制度商品房预售制度，通过法律确立土地与商品房的市场化规则，但同时制度的不完善也导致了当前土地财政依赖、烂尾楼等一系列问题。

而且那时的中国还没有形成真正意义上的房地产市场。

随着1998年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（即国发23号文件），福利分房的时代结束，才开始有真正意义上的房地产市场。

因此，《城市房地产管理法》诞生在法律体系尚不健全的年代，甚至颁布在真正的房地产市场形成之前，在内容上相对狭隘和缺失，尽管后续进行过几次修订，但远远不能满足今天复杂的房地产市场对法律体系的需求

02

土地使用权的法律规定

1982年颁布的《宪法》规定，城市的土地属于国家所有

1986年颁布的《土地管理法》确定，土地公有制有偿使用制度，具体办法授权国务院制定。

1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》于同年作出相应修改。

此后，1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》确定，土地使用权出让最高年限：

（一）居住用地七十年；

（二）工业用地五十年；

（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；

（五）综合或者其他用地五十年。

包括《土地管理法》和《城市房地产管理法》（包括后续几次修订）在内，在法律层面上，都没有对土地使用权的年限作具体规定。

土地使用权的具体年限（70年、50年、40年）始终停留在行政法规（1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条）层面，始终未被写入《城市房地产管理法》或《土地管理法》的正文。

这一“法律授权＋行政法规细化”的二元结构，自1994年以来从未改变。

2007年制定的《物权法》（2020年列入《民法典》）规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。但规定期满后的规则，没有列具体年限。

这就是中国城市国有土地使用权出让使用年限和续期，在法律层面的来龙去脉。

但关于土地使用权年限到期后续期的问题，留下了一个法律体系的冲突。

《城市房地产管理法》表述为“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”，且“经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。

而2020年的《民法典》规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”。

可见《城市房地产管理法》和《民法典》，对住宅土地使用权到期续期的规定，是有明显的法律冲突的。

这就是此次《城市房地产管理法》修订,人们对土地使用权到期后续期以及续期年限等问题所产生联想的由来。

03

修订不会改变基本模式

房地产市场是一个庞大复杂的体系，关系经济发展和社会稳定以及每个家庭的生活和财富，涉及土地、金融、税收、财政、产权、交易、住房保障等经济和社会生活的方方面面。

中国发展了近30年的房地产市场，很大程度上是在还没有完善和系统的法律体系准备的背景下开始的，却以人类历史上前所未有的速度高速发展了30年。

《城市房地产管理法》在制定之初，仅仅是一个应景的法律，而此后立法的速度和进程远远跟不上市场的高速发展。

过去30年中，中国房地产市场始终遵循“政策驱动型治理模式”，即以法律为基本框架，以政策为主要调控工具，以地方行政权力为重要执行力量的模式。

时至今日，立法仍留下了很多空白。

比如，关于保障性住房，迄今还没有一部法律来保障，应该有一部《住房保障法》。

又如，关于租赁住房，特别是租购同权等，同样没有相应的法律，应该有一部《住房租赁法》。

关于房地产税，更是如此。过去多年，立法没有任何进展，我们已经充分讨论过这个话题。

因此，此次《城市房地产管理法》的修订，不能寄予过高的期望。

既不能期待一部法律的修订能解决过去多年房地产市场法律体系的缺失，也不可能指望这一次修订能解决土地出让使用年限，特别是土地续期的问题。

好在对于70年使用权的住宅用地，从1998年算起大部分住宅用地到期还至少有三四十年的时间，还有时间来进一步完善法律体系。（当然有奇葩案例，温州有一批住宅，开发商在1996年只购买了20年土地使用权，到2016年到期，后续国土资源部只给出了一个过渡性办法，到现在还未真正解决且一直被搁置。）

本次《城市房地产管理法》的修订，最大概率是将该法律原来关于土地到期需要提前一年申请续期的规定，与《民法典》中“自动续期，续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”相统一，以《民法典》的规定为准。

关于土地续期是否收费，其实是一个不用考虑的命题。如果自动续期且续期不收费，那岂不是成了无限期土地使用权了吗？

只是未来如何收？收多少？和未来可能征收的房地产税关系如何确定？

大概率是，二者合二为一