2026年城市更新政策创新大比拼，上海需要补齐哪几块短板？

进入2026年，中国城市更新告别“试点探索”，全面进入“制度创新、系统推进”和“实施操作”阶段。全国主要城市和省份掀起了一场前所未有的政策创新赛：

3月26日，深圳发布《深圳市既有非居住建筑物功能转换实施办法》，以“全国最宽松”的非居转用政策引爆市场；

4月26日，广州出台《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，23条措施直击企业最关心的用地续期痛点；

4月27日，武汉推出《武汉市“五改四好”城市更新政策工具箱（1.0版）》，将分散政策集成为“一本通”；

5月4日，江苏省印发《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》，在自主更新、消防审验、财政贴息等方面实现重大突破。

在这场政策竞赛中，上海始终保持着先行者的节奏与定力：3月12日发布的《2026年上海市城市更新规划资源行动方案》为全年更新工作划定了顶层框架，5月20日由市规划资源局、市经信委、市住建委、市国资委四部门联合发布的《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》则补上了产业用地流通体系的关键一环，成为全国首个系统性规范工业用地二级市场的城市。两者形成“年度方向定调+专项细则落地”的政策组合拳，彰显了上海作为超大城市的制度创新能力。

图源：上海市规划和自然资源局官网

在这一轮政策创新中，如果将上海的政策体系与这些兄弟省市最新出台的举措进行逐个“对标”，也不难发现，虽然上海在工业用地二级市场监管、商改保等领域保持领先，但在非居住建筑功能转换、工商业用地续期、政策集成服务、老旧住房自主更新、消防柔性管理、财政资金直达等六个方面，仍然存在不少的“空白条款、模糊条款和弱操作条款”，其中部分短板已被纳入年度攻坚任务，但尚未转化为可落地的操作细则；另有部分短板仍未进入政策视野，亟待补齐，真可谓：“寸有所长，尺有所短”。如何“取长补短”、“扬长避短”，是有关部门应该重视和研究的。

本文主要对沪、深、穗、汉、苏五地最新政策原文，作一个系统差异比对，看看上海政策体系中还有哪些需补的短板弱项，并提出相关的借鉴建议，为上海在新一轮城市更新竞争中继续保持领先地位提供参考。

图源：上海发布

一、深圳：非居转换“正面清单+过渡期”制度，上海尚缺乏全市统一的规则

深圳作为全国最早进入存量发展阶段的超大城市，针对大量低效建筑功能与实际需求严重错配的问题，推出了全国最具突破性的非居住建筑功能转换政策。其核心创新在于建立了“正面清单+5年过渡期+四不变”的完整制度框架：明确列出8大类鼓励转换方向，包括公共服务设施、科研设施、商办旅馆业相互转换、厂房研发仓储相互转换等；对纳入正面清单的项目，给予5年过渡期，过渡期内不改变原土地使用性质、使用年限、使用主体及已批规划许可，无需补缴地价；5年期满后，项目可选择续期最长10年或按新功能申请完善土地手续，届时再补缴地价。同时，深圳还统一了全市审批流程，实现“一窗受理、并联审批、限时办结”。

前海蓝湾商务中心“商改医”项目 图源：深圳发布

相比之下，上海在非居住建筑功能转换方面的政策明显滞后。目前上海仅有“商改保”有明确的全市性政策，而市场需求迫切的“商改医、商改教、商改养老、商改文体”等转换类型，仅在黄浦区、长宁区等个别区域有试点政策，全市统一的正面清单和标准缺失。过渡期政策也不统一，如黄浦区规定最长15年，其他多数区没有明确期限，地价补缴规则更是模糊不清。功能转换范围也远窄于深圳，厂房、研发用房、仓储物流之间的相互转换仍受到诸多限制。审批流程更是各区不一，周期长、附加条件多、不确定性大，这些都严重制约了市场主体的参与积极性。

苏河美欣公寓（商改保） 图片来源：维C公寓传媒、上海现代建筑装饰环境设计研究院

二、广州：工商业用地“全生命周期”管理，上海在四个关键环节上稳定预期不足

广州此次政策的最大亮点，是构建了工商业用地从出让、使用、续期到退出的全生命周期管理制度，彻底解决了企业长期以来最担忧的土地使用权到期问题。广州明确规定，工商业用地到期前一年可申请续期，年限过半但有增资扩产需求的也可提前申请；对符合产业导向、经营状况良好的企业，工业用地一次性可续20年，限制类产业最长续10年，不达标的最多续5年。同时，广州还出台了专门的《自持物业转可售地价评估计收配套规则》，明确了自持物业转可售的条件、程序和地价标准；规定划拨工业用地提容可暂不办理有偿使用手续，不补缴地价；允许工业项目免息分期缴纳土地出让金，大幅减轻企业前期资金压力。

广州工控增城专精特新产业园——增城区首宗土地使用权一次性续期20年的“工改工”项目 图源：广州工控

上海5月20日出台的工业用地二级市场新规，在价格管控、交易平台建设、股权穿透监管等方面走在了全国前列。新规设立了工业用地交易价格上下浮动20%的区间，低于下限政府优先回购，高于上限可进行干预；建立了市级统一交易平台，将整宗、分割、合并、预告登记转让全部纳入；明确涉地股权变更需经政府同意，杜绝变相炒地行为。不过，与广州相比，上海在工商业用地续期规则、自持物业转可售、划拨工业提容、出让金分期免息这四个关键环节仍存在明显短板。上海目前仅有工业用地弹性年期供应政策，到期后如何续、续多久、地价多少完全没有明确规定，企业长期投资信心严重不足；自持物业转可售限制极严，没有明确的转售条件和地价标准，导致企业大量沉淀资产无法盘活；划拨工业提容政策各区执行不一，是否补缴地价没有统一标准；工业用地出让金分期缴纳需要支付利息，增加了企业的资金成本。

南翔镇生命元谷•翔云科技园二期——嘉定区首例工业节余土地分割转让入市项目 图源：投资嘉定Invest Jiading

三、武汉：政策集成化“一本通”，上海政策分散容易形成“合成谬误”

武汉针对城市更新实施主体普遍反映的"找政策难、用政策难"问题，将2023年以来公开发布的14项城市更新相关政策文件进行系统梳理、分类整合，形成了《武汉市"五改四好"城市更新政策工具箱（1.0版）》。工具箱围绕“五改四好”（既有建筑改造利用、老旧小区改造提质、老旧街区改造提升、老旧厂区改造焕新、城中村改造提速；功能好、环境好、服务好、治理好）和“保障措施”两大板块，集成了11小类、67项政策原文，清晰列出了各项政策的适用范围、申请条件、办理流程和联系方式。实施主体只需一本工具箱，就能全面了解和使用所有城市更新政策，大大降低了政策学习成本和执行偏差。

紧邻三环线的渣土车停车场改造成了口袋公园 图源：武汉市发改委

上海的城市更新政策体系虽然较为完善，但政策分散在《上海市城市更新条例》、各部门实施细则、各区具体规定等数十个文件中，没有官方统一的集成化呈现。企业和实施主体需要翻阅大量文件才能找到相关政策，往往出现“政策不知道、知道找不到、找到看不懂、放在一起要打架”的情况，严重影响了政策的实施效果。

复兴岛从工业遗存向科创空间转变 图源：上海杨浦

四、江苏：多元主体参与与审批简化，上海在操作环节“模糊地带”较多

江苏省此次政策的最大特色，是突出了多元主体参与和审批流程简化，真正做到了“以人民为中心”和“放管服”改革的深度融合。江苏明确提出探索建立“申请制”老旧住房自主更新实施机制，支持地方运用提高容积率、增配公共服务设施、允许缴存人家庭提取住房公积金并提高贷款额度、提供财政补贴等方式支持居民自主更新。在消防审验方面，江苏支持老旧厂房更新项目采用消防查验报告替代竣工验收报告，针对历史遗留问题制定专门的消防技术标准，采用“一事一议”的方式灵活处理。在资金支持方面，江苏实施“城新贷”财政贴息政策，对符合条件的城市更新项目给予1.5个百分点的财政贴息，采用“免申即享、直达快享”方式，无需企业主动申请，符合条件的项目自动享受贴息。

董浜镇中街27号试点项目——江苏省首例老旧住区自主更新提取公积金落地项目，12 户业主达成一致自主出资改造 图源：常熟住建

上海在“十五五”规划中虽然提到了支持老旧住房自主更新，但没有具体的实施细则和操作流程，申请条件、表决比例、审批流程、支持措施等关键内容全部空白。在消防审验方面，上海对既有建筑改造严格执行现行国家标准，大量老旧厂房、商办楼宇因消防间距、疏散楼梯宽度等无法满足现行标准而难以改造。在财政补贴方面，上海目前的城市更新补贴政策需要企业主动申请，提交大量材料，经过多个部门审核，流程繁琐，到账时间长，没有建立“免申即享”机制。

图源：ShanghaiLOOK

五、上海优化完善城市更新政策体系的六大路径

应该看到，上海在城市更新领域的顶层设计能力、系统思维和制度成熟度方面也有自己的核心优势：

一是全域系统性顶层规划体系。构建了“城市总体规划—城市更新专项规划—片区策划—项目实施方案”的完整四级实施体系；

二是成熟完善的融合用地政策体系。包括M0研发用地、G0绿地复合用地、C0商业复合用地、Zm产业综合用地、点状供地等创新模式；

三是“规储供用”一体化土地储备新机制。突出‘规储供用’一体化，实现了规划、储备、供应、使用的全链条统筹；

四是产业用地全周期绩效评估与价值管控体系。如全国领先的产业用地全周期管理，形成了从出让、使用、绩效评估到二级市场流通的完整闭环；

五是高强度市级统筹与重点片区整体推进机制。在城中村改造、重点片区更新等方面建立了市级专班，统一领导、统一认定、统一资金统筹。

在此基础上，如何主动学习借鉴兄弟省市的创新理念，进一步完善城市更新政策体系，亦是当务之急，尤其是在以下方面，似应给予更多的关注和研究：

第一，尽快出台全市统一的《上海市既有非居住建筑功能转换实施办法》。参照深圳经验，制定涵盖8大类的全市统一正面清单，明确鼓励转换的方向和范围；实行“5年过渡期免补地价”政策，过渡期内坚持“四不变”原则，到期可续期最长10年或按新功能申请完善土地手续；统一全市审批流程，推行“一窗受理、并联审批、限时办结”制度，将审批时限压缩至20个工作日以内。

图源：WYSH翡悦里

第二，补齐工业用地“续期+自持转可售+划拨提容+分期免息”四大规则。在5月20日工业用地二级市场新规的基础上，尽快出台《上海市工业用地使用权续期管理办法》，明确续期申请条件、续期年限、地价标准和审批流程；制定《上海市产业用地自持物业转可售管理指引》，明确产业考核要求、转让比例和地价标准；明确规定划拨工业用地在符合规划和产业要求的前提下，提高容积率可暂不办理有偿使用手续，不补缴地价；对符合条件的工业项目，实行土地出让金免息分期缴纳政策，最长可分3年缴纳。

第三，编制《上海市城市更新政策工具箱（操作版）》。参照武汉经验，对上海现行的城市更新相关政策文件进行全面系统梳理，按照诸如“更新类型”和“保障措施”等进行分类，清晰列出各项政策的适用范围、申请条件、办理流程、所需材料和联系方式。政策工具箱应在市政府官网和“随申办”小程序同步上线，并建立定期更新机制，及时纳入新出台的政策文件。

第四，制定《上海市老旧住房自主更新实施细则》。参照江苏经验，建立“申请制”老旧住房自主更新实施机制，明确申请主体、门槛条件、表决比例和审批流程；出台具体的支持措施，包括容积率奖励、公共服务设施增配、住房公积金提取和贷款额度提高、财政补贴等；优先在杨浦、虹口、普陀等老旧小区集中、居民意愿强烈的区域开展试点。

第五，优化既有建筑改造消防审验政策。在保证消防安全底线的前提下，实行“分类对待、柔性处理”的原则。对老旧厂房、老旧商办楼宇等更新项目，允许采用消防查验报告替代竣工验收报告；针对历史遗留无法满足现行消防标准的问题，制定专门的消防技术指引，采用“一事一议”的方式，通过加强人防、技防措施等替代方案解决。

图源：上海静安

第六，推行城市更新财政补贴“免申即享、直达快享”。利用大数据和人工智能技术，建立城市更新项目自动识别和匹配机制，对符合条件的更新项目、自主更新居民和小微企业，无需主动申请，自动享受财政补贴；简化补贴审核流程，将补贴资金到账时间压缩至3个工作日以内，真正实现“政策找人、资金直达”。

六、结论：从“先行者”到“引领者”的制度跨越

城市更新的本质是制度创新的竞争。谁能率先破解制度性障碍，谁就能在存量时代赢得发展主动权。上海作为全国城市更新的先行者，应有最为人先、先行先试的气度和胆魄，主动对标最高标准、最好水平，积极学习借鉴兄弟省市的创新经验，快速补齐制度短板。推动城市更新从“试点探索”迈向“系统引领”，为全国城市更新贡献更多“可参考”、“可借鉴”的“上海方案”。

（封面图源：上海发布）

原创作者：上海产业转型发展研究院首席研究员 夏雨

责任编辑：胡珊毓

策划审核：夏 雨