桂华 | 别让“小事不出村”变成“小事不能出村”

桂华

（武汉大学社会学院教授）

“小事不出村”与“小事不能出村”

创新和运用“枫桥经验”，是提升基层社会治理水平的基本方法。将“枫桥经验”运用于基层工作，关键是做到“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”。运用“枫桥经验”，及时有效解决广大群众的身边难事，打造平安稳定的社会局面，既是服务群众的直接体现，也是为经济社会发展大局提供基础护航。

在社会转型时期，社会治理变得复杂，基层工作既要面对老问题、老矛盾，也要面临新问题、新情况。在基层考核中，各个乡镇对问题的处理状况汇总起来是全县的情况。因而，县市倾向于提高工作要求，对排查矛盾、发现矛盾、处置问题提出更严标准，通过加码来消除可能存在的风险点。在考核压力下，以处理客观问题为目标的社会治理，变成了以“不出事”为标准。为了追求“不出事”，“枫桥经验”中的“小事不出村”在实践中变成了“小事不能出村”，“将矛盾化解在基层”变成了“基层必须化解矛盾”。

社会运行总是存在各种客观矛盾、日常摩擦和不可预知的意外因素，将高效处理矛盾、及时回应群众急难愁盼的工作目标，变成硬性指标上的“不出事”，表面上是发挥“枫桥经验”，实则是失去“枫桥经验”作为基层工作方法的精髓。由硬性考核推动基层化解矛盾，会带来各种意外后果。

“小事不能出村”的悖论

运用“枫桥经验”，实现“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”，可以充分发挥乡村两级在基层事务处置中的主动性、能动性。基层是国家治理的基石，国家治理以亿万群众为对象，基层包括农村、城市、机关、单位，凡是与群众密切接触、以群众为直接对象的工作都属于基层工作。国家开展“三农”工作，执行惠农政策，开展乡村建设，面对千家万户的农民和千差万别的村庄，必须依靠乡村两级积极作为，乡村是社会治理的主战场。

之所以要发挥乡村的主动性、能动性，进而做到“小事不出村，大事不出镇”，是因为乡村两级直接与群众打交道，属于本乡本土，熟悉群众、了解群众，也被群众所熟悉和了解。经过长期互动，基层干部知道群众的所思所想，广大群众也听得懂基层干部对政策的解释，双方容易沟通、将心比心，做工作的效率高。

实践中如果做到通过基层干部的积极作为，将大部分事务都在村内解决，少部分事务到乡镇解决，还有极少部分乡镇解决不了的事情上升到更高层级，甚至走司法渠道，则整个社会治理成本低，群众诉求被及时答复，国家治理的成本也低。因而，在新形势、新条件下，创新和运用“枫桥经验”十分重要。

不过，基层干部积极作为，通过主动性和能动性发挥，所能解决的是部分事务，还有很多事务超出基层能力，甚至有一些历史遗留问题超出了政策范围。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出镇”不是“大事不能出镇”，“将矛盾化解在基层”也不是“基层必须化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出镇，将矛盾化解在基层”是一种工作机制，属于对基层主动性、能动性的强调，它刻画的是一种工作理念和工作方式。对比来看，“小事不能出村，大事不能出镇，基层必须化解矛盾”则是一种考核标准，属于不讲条件下的工作指令。如果地方用考核标准、工作指令替代工作方法，就会变成刻舟求剑、削足适履、缘木求鱼。

在实际工作中，如果将“小事不出村”变成“小事不能出村”，则村一级变成以完成考核标准为导向，而不是结合情况、实事求是、考虑总体影响后精细处理个别问题；如果将“大事不出镇”变成“大事不能出镇”，则乡镇也变成了以不被上级扣分为工作指南，而不是采取具体问题具体分析；如果把“将矛盾化解在基层”变成“基层必须化解矛盾”，则基层为了达成“必须化解矛盾”的考核目标，就会以追求考核通过为导向而不是全盘考虑工作成本。

如何做到“将矛盾化解在基层”

越是随着社会复杂程度提高、流动性变强，就越需要通过提升基层治理水平来增加国家治理能力。作为社会治理对象的群众主体越是多元、诉求差异化越是明显，基层治理的难度就越大，用行政管理手段、标准技术工具解决问题所产生的偏差越大，也因此就越需要运用“枫桥经验”，发挥党员干部紧密联系群众、熟悉群众、服务群众、依靠群众的基层工作优势。

只有做到“将矛盾化解在基层”，才能够有效应对社会转型带来的挑战，缔造出国家有为、社会富有活力的基层工作局面。如何做到“将矛盾化解在基层”？

第一，科学理解“将矛盾化解在基层”。“将矛盾化解在基层”是指基层发生的大部分矛盾是日常性的与广大群众密切相关的矛盾，也即凡是在人群密集的地方都会发生的利益纠葛或行为冲突，这些矛盾细小琐碎、无时无处不在，需要基层承担责任、发挥能动性才能够解决。“将矛盾化解在基层”也是指，这些矛盾不仅适合由基层解决，而且契合基层工作优势，只有靠基层才能够有效解决。如果行政直接介入这些细小琐碎的日常矛盾，不仅效率低，而且成本很高。“将矛盾化解在基层”是指鼓励基层发挥解决社会矛盾的能动性，当群众出现诉求后，引导他们首先向处在身边的乡村干部反映并寻求解决，当基层解决不了时，再向更高层级反映。因此，“将矛盾化解在基层”属于工作理念，不是工作指令，更不是考核就能够达到的。如果把“将矛盾化解在基层”变成了“矛盾必须化解在基层”，就是将这种灵活的、依靠基层主动性的工作方式变成了基层迫于考核而完成行政任务，基层治理便是从能动状态变为被动状态。

并且，基层虽然90%以上是日常矛盾，却依然有一部分问题是村里无法解决、乡镇也无法解决的。“将矛盾化解在基层”是指基层在资源有限、能力有限的情况下，发挥主动性解决大部分矛盾，做到“小事不出村，大事不出镇”，在此之外，还有一部分是基层解决不了的矛盾，则必须上交。所以，“枫桥经验”的另一面是，基层能解决和能不上交的矛盾尽量不上交，而基层不能解决的矛盾则要及时上交，由上级研究甚至承担主要责任。要做到：无需上交的矛盾就地解决，基层解决不了的矛盾则立刻上交；不该上交的不上交，该上交的则上交。通过“不上交”和“上交”这两个方面，发挥基层与上级的“两个积极性”，由基层和上级协作共同解决问题并构建良好的社会秩序。

如果把“将矛盾化解在基层”片面地理解为“基层必须解决矛盾”，则突破了基层权限，也违背了工作规律。基层为了满足“必须解决矛盾”的考核要求，委曲求全，用“开口子”的方式去解决基层解决不了或不应该由基层解决的事情，反而会鼓励越来越多的群众提出超出基层责任的诉求，破坏社会治理平衡。

第二，提升基层在社会治理中的主体性。“枫桥经验”依赖基层做群众工作，采用的是群众工作方法。做好群众工作的关键是乡村干部具有内在积极性，且熟练掌握群众工作方法。目前，基层为了满足自上而下的标准化、制度化要求，对干部提出客观标准要求。但是，这些并不能替代做群众工作能力。做好群众工作，发挥“枫桥经验”关键是乡村干部走出办公室，沉到群众中去。乡村干部距离群众越近，群众就越是可以依靠的力量，乡村干部真正沉入到群众中去，很多问题就迎刃而解。

第三，社会治理要采取短链条逻辑。目前，随着国家治理能力增强，国家介入社会事务的范围越来越广，在很多方面，国家可以发挥“集中力量办大事”优势。但是社会治理领域常常面对的是群众之间的琐事，很多统一化、标准化、程序化的规章制度，不一定适用于解决这些问题。在社会平安稳定的大局面下，基层主要的精力是接触群众、组织群众和引导群众解决身边小事，密切党员干部与群众的联系。很多群众身边的小事具有发生的场景，属于面对面纠纷，解决问题的办法因而需要灵活多变，相关部门不宜采取长距离监督、远距离考核的工作方法，而是要鼓励和支持基层因地制宜、因时制宜地就地解决问题，避免“一把尺子量到底”，由基层从当地情况出发探索行之有效的百花齐放的工作办法。

第四，为社会秩序留下冗余。首先，科学分析“小概率事件”。矛盾发生之后，要深入研判，区分普遍性问题与个案问题、偶发事件与苗头性问题，区分特殊与一般，进而采取不同的工作方法。对于偶发的问题，要留有一定冗余，避免为了消除偶然而投入主要精力，要将工作重点放在绝大多数群众最迫切的需求上。其次，区分“底线”思维与“不出事”要求。在涉及群众切身利益和群众普遍诉求的事情上，要坚持“底线”思维，将回应群众利益诉求作为工作目标。由指标考核所造成的基层“不出事”要求，有时不是从解决问题出发，而是回避问题，反而让群众的切实利益得不到重视。

第五，总的来说，在惠农资源下乡和农业农村优先发展的政策导向下，当前基层社会治理面对的矛盾以日常性为主，群众反映的多是生产生活上“补短板”诉求，在这种总体格局下，基层社会治理应当更重视群众和基层干部内在力量的发挥，减少因为考核或一票否决而造成的干部消极，让乡村干部沉入群众，与群众打成一片，把蕴含在群众中的力量激活，把党的正确主张变为群众的自觉行动，不断走向共建共治共享。（来源：北京日报理论周刊）