国际视窗 | 世行博客：为什么国有企业改革对于经济增长、就业与发展仍然至关重要

转载于：世界银行｜作者：世界银行公共金融管理&治理专家 Rizwana Tabassum

国有企业（SOE）几乎参与到发展中国家生活的方方面面——从水、电、交通到港口、航空公司和银行。有些在竞争激烈的市场环境中商业化运营，另一些则提供基本公共服务，收费往往低于成本。国有企业通常在规模最大的正规企业之列，并扮演着更重要的间接角色，通过提供服务助力（或阻碍）私营部门创造就业机会。

然而，许多国有企业在财务和运营上长期以来表现不佳，仍然依靠政府支持，占用稀缺的公共资源，构成严重的财政风险，同时却没有带来相应的绩效或服务改善。

为什么国企改革从纸面上看很有希望，但在实践中却往往难以奏效呢？在有些情况下，问题从一开始就存在，改革方案设计本身可能不够完善或者过于雄心勃勃，未能充分考虑到国家特有的制度约束和实地执行的现实情况。拿健身房会员做个比喻，办理会员卡让人感觉像是一种进步，但除非你真的去健身并改变生活习惯，否则什么用都没有。

很多国企改革也一样。政府通过新的公司法，颁布治理准则，或者建立监管部门。这些举措都是实实在在的，但如果没有激励机制、数据和决策权方面的相应改变，国企内部的日常行为往往依然如故。这种动态变化通常具有高度的情景依赖性。

例如在孟加拉国，国有企业在能源、金融服务和交通等领域扮演着核心角色。尽管经过多轮改革，许多国企一如既往地面临持续的运营低效和财务压力。实际上，制约因素往往不在于正式的改革设计方案，而更多地在于制度瓶颈——比如监管碎片化、董事会自主性有限，以及定价、补贴和招聘等方面的政治经济考量。

研究人员将这种现象称为“同构模仿”（isomorphic mimicry），即，只采用良好治理的形式而忽视其基本功能。机构仅复制改革的表象，却没有建立让改革奏效的能力，其结果就是一个“能力陷阱”：不断宣布改革措施，但绩效毫无变化。

造成国企改革停滞的八个原因

基于各国的经验，有几种模式一再出现：

1. 只照抄形式，不改变实质。

改变规则比改变激励机制和行为更容易。

2. 隐藏的财务风险仍然看不见。

报告质量差，掩盖了债务、拖欠、担保及其他财政风险，直至其变成危机。

3. 国企所有权职能仍然碎片化且很薄弱。

监督授权重叠和分散削弱了问责制。

4. 国家所有权的明确理由和战略性改革愿景缺失。

没有明晰的所有权政策，政府很难界定目标和衡量绩效。

5. 董事会存在，但缺乏独立性。

政治干预往往限制了董事会对管理层的问责能力。

6. 混合授权没有明确说明。

当公共服务义务的成本核算和资金来源不明晰时，损失会积累，问责会受影响。

7. 改革要求太多、太快。

没有基本的财务管理基础，先进的报告和绩效系统难以取得成功。

8. 宣布改革举措比改革结果更受嘉奖。

通过一项法律，成立一个部门，有目共睹，容易庆祝。而债务是否减少，服务是否改进，则更难追踪，因此常常被忽视。这种模式又常常被政治经济动态强化，在这种情况下，明显可见的行动会得到优先考虑，而可能涉及短期财政或社会权衡的更困难的改革则被放在次要位置。

实际有效的做法

有效的国企改革不需要十全十美，需要的是专注、排序和坚持。虽然确切的路径会因国家和国企投资组合的结构不同而有所差异，但成功的改革往往遵循一个共同的进程：

1. 提高可见性。制定清晰的改革愿景，公开披露国企的财务、债务、担保和财政风险信息。各国越来越多地实行国家所有权政策，说明国企为什么属于国家所有以及期望国企实现什么目标。看得见的风险就能够管理。

2. 提高可行性。解决造成亏损的授权和隐性补贴问题。如果希望国企低于成本地提供公共服务，那么这种选择应该通过预算公开透明地拨款，而不是作为隐性亏损吸收。

3. 获得话语权。强化治理和问责。具有强大的、往往是集中化的国企所有权职能的国家，通常能够获得更加一致的监督和改革动力。董事会成员应以能力而非人脉作为选聘标准，并授权对管理层进行问责。

4. 获得价值。关注结果，而不是遵从。在引进先进的绩效考核系统之前，确保国企能够编制可靠的账目，跟踪资产，生成可信的财务报表，然后将绩效目标与可衡量的财务和服务交付结果挂钩。

跳过前期步骤往往可以说明后续改革失败的原因。

国有企业是实现世界银行集团发展使命和就业议程的核心。提升国有企业的效率、治理水平和创新能力，可以将其转化为具有竞争力、商业上可行的主体，从而提高关键行业的生产率，吸引私人投资，大规模创造更多更好的就业机会。然而，如果不进行国企改革，不改变其决策、风险管理和结果衡量方式，这是不可能实现的。

改革成功与否的真正测试不是“我们是否采用了某个新框架？”，而是在于亏损是否减少了、服务是否改进了、机会是否增加了。

这种从遵从到能力的转变，正是区分看起来不错的改革与真正有成效的改革两者的关键。

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