卢锋 杨景翔：以优化公共资源配置破解“供强需弱”矛盾

近年来，我国产业技术转型升级取得突破性进展，以人工智能、“新三样”等为代表的新质生产力加速壮大，科技产业综合水平与实力显著跃升。然而，与供给侧活跃走强相比，最终消费增长相对偏弱，内需不足成为制约经济增长的关键因素。“十五五”规划纲要明确指出，“有效需求不足，供强需弱矛盾突出，国内大循环存在卡点堵点”，要求“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。

如何立足现实经济环境特点，深入认识“供强需弱”这个特定发展阶段的矛盾现象，通过必要的政策调整，在巩固加强供给侧优势同时，着力补齐需求偏弱特别是消费短板，推动我国经济迈向供需同强，是落实“十五五”规划纲要的一个重要课题。

科技跃迁与消费短板并存

得益于长期发展积累，以及以人工智能为引领的新一轮科技革命浪潮，我国供给侧的产业技术能力实现了阶段性跃迁。

在传统领域，基础设施全球领先，钢铁、造船、汽车等优势持续巩固，造船完工量超过全球一半，新接订单量超过全球四分之三。在新兴领域，以新能源汽车、锂电池、光伏为代表的“新三样”实现了从产量、出口到对外投资的三级跳，向世界展现出我国在绿色转型和高科技领域的创新突破能力。在前沿领域，我国正置身人工智能革命的前沿。

纵观全局，我国制造业等核心现代工业部门的主流水平大体提升到中高端层次，部分行业发展推进到全球前沿水平，个别行业居于全球领跑地位。虽然部分领域我国仍处于相对后进地位，但整体而言我国科技产业部门供给侧追赶动能强劲。然而，与供给侧的活跃走强相比，需求端尤其是最终消费则相对偏弱。“需弱”集中表现为五重相互关联的结构性矛盾——

从供求关系看，总需求不足成为持续制约经济增长的主要矛盾，经济景气度偏低与结构性就业压力并存，现实增长主要由需求端决定；从内外需比较看，近年外需贡献率显著抬升，凸显内需偏弱是总需求不足的主要方面；从内需构成看，消费与投资虽都经历波动，消费偏弱矛盾更为基本和突出，消费率较大幅度低于国际平均水平；从消费内部结构看，政府消费与国际水平差距不大，居民消费率显著偏低是主要矛盾；从居民消费内部看，服务消费不足又是短板中的短板。

消费偏弱存在结构性体制性成因

消费偏弱并非新问题。改革开放以来，我国曾经历四轮需求不足，平均每次持续三年左右，依靠逆周期调控和投资扩张都能较快复苏，而本轮需求不足则延续时间较长。目前面临的消费偏弱，不仅是宏观经济周期性的产物，也存在结构性与体制性成因。

从直接原因看，消费偏弱是多重短期与结构性因素交织作用的产物。个别部门准入管制政策，客观上制约了特定商品服务的有效供给与消费选择；国民收入分配差距偏大，高收入群体边际消费倾向系统性低于低收入群体，对居民消费增长产生制约作用；社会保障支出结构与分配差距有待优化，特别是城乡居民养老金水平明显偏低；户口体制的城乡区域分割效应，制约了流动人口的消费潜力释放等。

从深层原因看，我国公共部门资源总体规模较大，具体配置方式比较注重科技产业发展，对我国供给侧生产能力快速赶超产生了积极作用，然而，这种配置方式也会伴随居民消费增速较低的矛盾。

消费增速较低并非注定会导致供求失衡拖累经济增长。在早年快速工业化城市化发展阶段，借助大规模追加投资，以及扩出口和去产能手段，经济得以保持可持续增长所需要的总供求大体平衡格局。但是，随着我国经济发展进入城市化工业化后期，大规模基础设施与大量成熟产业建设的投资高潮已过，前沿科技产业突破更需要相对规模较小的直接投资，包括各类风险投资。经济增长动能转换本身代表发展阶段的跃升，然而这也同时意味着借助大规模投资平衡消费偏低的作用有所减弱。一段时期以来，消费偏弱持续释放挥之不去的收缩性压力，一定程度上折射上述公共资源配置机制与经济增长新阶段的内在矛盾。

在经济增长新阶段，消费偏弱会通过拉低产能利用率与企业利润率，内生性抑制市场性投资扩张的早先动能。消费偏弱传导为投资偏冷，进一步拖累国内需求，并强化扩大出口与利用外需的冲动。这时，如果政府强行实施大规模公共投资加以刺激，短期会产生一次性扩大内需效果，但是这不仅不能根本解决结构性内需不足矛盾，长期来看，反而会由于投资在供需两端具有转换过渡的特殊经济属性，加剧消费相对偏弱的矛盾。

为什么会这样？资本形成通常借助特定建设工程项目展开。在建设工程项目的实施阶段，特别是产生相应实物工作量阶段，需求属性最为突出，这时增加投资需求能够缓解消费偏弱制约、弥补需求缺口，然而投资一旦结束，特定建设项目一旦成功完成，投资活动便转换为社会生产力与供给侧产出能力的增量，这时，如果居民消费持续偏弱，产能扩容伴随着需求不足的压力就会在更高层次再现，从而需要追加更大规模投资才能保持供求关系大致平衡。

因而，在大规模工业化城市化投资渐行渐远的发展阶段，公共资源配置内生的消费偏弱对供求平衡带来的制约，越来越难以通过逆周期投资加以对冲化解，而是需要针对消费偏弱的自身根源加以调节应对。近年我国出口和顺差大幅扩张，对缓解内需不足和稳定经济增长发挥了积极作用，然而随着出口和顺差在全球比例上升，后续增量扩大会面临越来越多制约；在外部环境不确定因素增加背景下，我国作为体量巨大的新兴经济体，过度依赖外需对内需的代偿作用，会面临越来越多风险并难以持续。

坚持投资于物与投资于人相结合

现实重大经济矛盾，往往与解决它的条件同时产生，因而供强需弱既是挑战更是机遇。

当前，我国科技生产力实质性跃迁与供强需弱增长格局持续并存，也给破解供强需弱提供了新的思考，即将部分公共资源，从早先用于提升供给端能力，逐步有序转向提振民生消费，不仅不会拖累生产力供给侧的后续赶超，反而会在兼顾内外平衡、推动共同富裕、发展全国统一大市场等多重目标前提下，推动科技生产力赶超进程更加有序稳健。这就需要通过优化公共资源配置，在保障供给侧继续得到足够支持、推动科技产业持续创新的同时，释放部分公共资源来培育居民收入消费能力和水平。坚持投资于物与投资于人相结合，适度优化投资于物与投资于人的数量比例关系，不仅是应对消费短板的迫切需要，也是助推供给侧能力持续提升的必要条件。

一是调整公共资源的投向重心。把部分过去投向生产端的资源，有序转向增加居民收入和提振最终消费，用一至两个五年规划期将居民消费占比提升5至10个百分点。这一调整，既靠“钱”的重新分配，更靠“政绩观”的转变：改革地方绩效评估，从招商引资的生产导向，转向供给与消费、生产与民生并重导向；同时，基于市场竞争机制扶持优秀民企前沿创新，持续推动科技、产业与经济追赶。

二是推进公共服务均等化与可及性取得新突破，带动相关领域改革的系统性突破。扩大中央财政事权划分，提升农民工等“新市民”在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的公共服务水平；较大幅度提高城乡居民基本养老金标准；适当提升城乡低保标准。

三是户口、农地、小产权房改革领域取得新突破，健全完善城乡融合发展的必要体制条件。进一步深化户籍制度改革，消除城乡二元经济壁垒对抑制消费的不利影响；研究宅基地同地同权改革新思路，研究小产权房通过补缴税费有序合法化的可能路径，增加农村居民财产性收入。

四是推动现代公共财政税收体制改革取得新突破，完善我国经济治理的基本制度架构。在2018年发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》基础上进一步拓展深化，适当加强相关领域中央事权、提高中央财政支出比重，进一步推进现行税制结构改革调整，优化激励机制并增加地方税源，在此基础上创新思路，积极推进房地产税试点、立法与实施。

科技产业强，是大国经济现代化的核心支柱和底座；最终消费旺，是经济可持续发展的根本目标与归宿。供给侧的科技产业跃迁，为我们破解消费短板创造了前所未有的条件；而把供给优势转化为内需动能，正是“十五五”时期推动经济行稳致远的关键所在。坚持以供需适配为导向，以优化公共资源配置为牵引，推动经济从供强需弱走向供需同强，既是应对外部环境不确定性的现实需要，也是达成2035年基本实现社会主义现代化目标的客观需要。

（作者：卢锋 杨景翔 北京大学国家发展研究院）

文章来源：大众日报