让审判回到终点，让信访回到起点——涉诉信访现象的观察与思考

前些天和法院的一位朋友聊天，他说了一句让我记到现在的话：“我们现在写判决书，第一个想的不是这个案子该怎么判，而是判完以后，他会不会去上访。”

这句话背后是一个很多人都看到、却很少有人认真掰开来说的现象：一个案子，一审判了，二审维持了，再审驳回了，检察监督也走完了，按法律说，这件事已经画上了句号。可当事人不认，转身就去信访。于是判决书变成了信访件，法官变成了接访员，本来是社会最后一道托底的机制，反过来成了需要被“做工作”的对象。

这个现象是怎么来的，为什么会越来越多，根子在哪里，危害有多大，出路又在哪里。我想以一个基层观察者的身份，把它说清楚。

一、先把账算清楚

有几个数字可以先摆出来。根据最高人民法院公布的数据，2025年全国法院受理各类审判执行案件三千七百余万件，其中一审案件两千一百余万件，同比增长约一成；与此同时，二审、申诉和申请再审的案件数量却在下降。这说明什么？说明进入法院的纠纷越来越多，而绝大多数纠纷在一审就画上了句号，司法这条主渠道的吞吐能力和稳定性，其实是在提高的。

涉诉信访的全国口径数据没有单独公开，但有一份文件的措辞已经说明了分量。2013年底，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，其中直接点了几个词：“信访不信法”“信上不信下”“弃法转访”“以访压法”，以及涉法涉诉信访案件“终而不结”。当时有研究者把这种状态概括为“五个无限”：主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、条件无限。一件案子只要当事人不肯罢休，就可以永远处在“未了”状态。

一边是三千七百万件案件在法定程序里有条不紊地流转，一边是一部分案件走完全部程序后仍然“终而不结”。数量上后者是少数，但它消耗的注意力、资源和权威，远远超出它的比例。这就是我们今天要面对的问题。

二、它从哪里来：一个很老的传统

中国人遇到冤屈，向上找“青天”，是一个非常古老的习惯。晋代就有登闻鼓的记载，清代有京控，老百姓叫“告御状”。包公戏演了几百年，讲的都是同一个故事：地方官糊涂，上面有一个明白人，只要能见到他，天大的冤枉都能翻过来。

这个传统里藏着一个观念：公正在人，不在程序。判得对不对，不看法律怎么写，看上面的人怎么说。这种观念延续到今天，就是“信访不信法”“信上不信下”。

新中国的信访制度，最早可以追溯到1951年政务院关于处理人民来信来访的决定，它的设计初衷非常清楚：一是政府和群众之间的沟通渠道，二是对干部的监督渠道。1995年国务院颁布《信访条例》，2005年修订，2022年党中央、国务院又出台了新的《信访工作条例》。翻遍这些文件，信访从来没有被设计成一种审判机制，它是“反映情况、提出建议、投诉请求”的渠道，不是裁断是非的法庭。

可是渠道一旦打开，涌进来的东西就不由设计者决定了。当一个人在法院输了官司，而他相信“上面有青天”，那么信访这条本来用来反映情况的路，在他眼里就成了第五道审级、第六道审级，永远走不完。

三、它怎么变多的：从“渠道”变成“杠杆”

如果只是老传统，问题不会这么严重。真正让涉诉信访膨胀起来的，是我们自己的治理方式在某个阶段给它加了杠杆。

大约从本世纪初开始，信访工作实行“属地管理、分级负责”，并且和地方的考核紧紧绑在一起：进京访、越级访、集体访的数量，直接影响一个地方的排名和干部的前程。这个制度的初衷是压实责任，但它产生了一个副作用：一个人去信访，无论他的诉求有没有道理、有没有走完法律程序，压力都会落到他户籍所在地的党委政府头上。

地方政府扛不住这个压力，能做什么呢？判决是法院的，它改不了；程序是法定的，它动不了。它唯一能做的，是在法律之外给一点“补偿”，叫“困难帮扶”也好，叫“司法救助”也好，本质是花钱买平安。

这一步迈出去，杠杆就形成了。因为这传递了一个非常清晰的信号：官司输了不要紧，只要坚持闹，就还有得拿。每一个通过闹访拿到好处的人，都会在他的村子、他的小区、他的亲戚圈里成为一个活的教材。后来的人不需要谁教，看一眼就懂了。

后来上面也看到了这个问题，取消了排名，出台了诉访分离的政策，明确涉法涉诉事项不再由行政机关受理。但一个运行了十几年的激励机制，它塑造的行为习惯，不会因为一纸文件就立刻消失。

四、根子在体制：责任的错位

说到这里，就要说到最核心的一层。涉诉信访之所以难治，根本原因不在信访人，也不在法院，而在于我们的责任链条存在一个错位：判决在法院，压力在地方，买单的是财政，被消耗的是法律。

先看地方官员。一个县委书记、一个街道书记，他的风险来自哪里？来自上级的考核，来自“维稳”这两个字。他不需要为法律的权威负责，但他必须为辖区不出事负责。所以在他的账本里，一个走完全部程序、依法应当终结的信访案子，和一个还在程序里的案子，是没有区别的——只要人还在跑，他就有压力。他会本能地去“做工作”，而做工作的手段，往往就是法外的让步。

再看法院。法官的判决要经受“服判息诉率”“信访量”这类考核。一个案子判得再准，如果当事人不断上访，法官就要反复写说明、反复接访、反复被约谈。久而久之，法官下判的时候，就会像我那位朋友说的，先想“他会不会去闹”。这时候审判者已经变成了维稳者，法律的尺子被“不出事”这把尺子悄悄换掉了。

最后看信访人。他面对的是两条路：一条是法律程序，门槛高、成本高、时间长，结果还不一定如意；另一条是信访，几乎没有门槛，不需要律师，不需要证据，只要人到、声音够大，就有人接待，就有可能拿到好处。在这样的成本对比下，一个理性的人会选哪条路，不难判断。

三个主体，各自都在做“对自己最合理”的事，合起来却把整个体系推向一个谁都不想要的结果。这就是体制性的问题：它不是某个人坏，而是规则在鼓励错的行为。

五、别人是怎么守住“终点”的

任何一个法治国家，都要回答同一个问题：官司打完了，输的一方不服，怎么办？

德国的答案是宪法诉愿。当事人穷尽普通救济之后，可以向联邦宪法法院申诉。听起来是一扇很宽的门，但根据联邦宪法法院自己公布的统计，近十年宪法诉愿的平均成功率不到百分之二，绝大多数申诉不予受理，而且不附理由。这不是冷漠，这是在告诉所有人：程序走完了，就是走完了；最后这扇门只为极少数确有错误的案件开着。

英美法系有一个概念叫“既判力”，意思是同一件事，判过了就不能再拿来判第二次。它被视为法治的基石，因为如果判决可以无限次被推翻，那么任何人的权利都是暂时的，任何合同都是可以反悔的，社会就没有稳定预期可言。

再看我们自己的历史。京控在清代中期一度泛滥，朝廷屡次下令收紧，原因很简单：如果所有的案子都可以越过州县直接告到京城，州县官的判决就等于废纸，地方就没法治理。这个道理古人早就懂了。

这些例子指向一个共同的结论：救济渠道必须存在，但必须有终点。没有终点的救济不是权利保障，而是对所有人权利的稀释。

六、危害有多大

第一，法律失去了终局性。判决不再是纠纷的终点，而成了下一轮讨价还价的起点。一件事永远结不了，法院办得再多，社会也积累不出“定分止争”的效果。

第二，逆向淘汰。守规矩的人、服判的人、走程序的人吃亏；不服判的、会闹的、能坚持的人得利。这种示范效应一旦形成，它教育的是整个社会：不要相信规则，要相信嗓门。

第三，法官不敢判。当判决的后果不由法律评价而由信访评价，法官就会倾向于和稀泥、调解到底、谁闹向着谁。司法的公正性不是被谁推翻的，而是被这种日复一日的自我审查磨掉的。

第四，公共资源被吞噬。基层大量的人力、财力被投入到少数已经依法终结的案件上，真正需要帮助的困难群众、真正有冤屈的当事人，反而被淹没在缠访的洪流里。这是对救济资源的挤占，也是对公平的第二次伤害。

第五，长远看伤害的是社会的信用基础。市场经济的底层逻辑是预期稳定：合同签了就要履行，判决下了就要执行。当人们发现判决可以通过“闹”来改变，交易的成本就会上升，投资的信心就会下降，最终受损的是每一个人。

七、出路在哪里

值得说明的是，前面提到的那份2013年底的中央文件，方向已经非常明确：诉讼与信访分离，涉法涉诉事项由政法机关依法处理，穷尽法律程序后的判决、裁定即为终结决定，各级各部门不再统计、交办、通报。2022年的《信访工作条例》再次以法规形式确认了这一原则。换句话说，正解不需要重新发明，它已经写在文件里，问题是落到实处。

第一，把地方从涉诉信访的“被告席”上撤下来。判决是法院作出的，就不应把息访的压力压到地方党委政府头上。涉法涉诉信访不进入属地考核，是切断“花钱买平安”这根杠杆的第一刀。

第二，让终结真正终结。法定程序穷尽之后，信访部门不再受理，行政机关不再交办，法院不再反复复查。终结不是不管，而是告诉当事人：你的权利已经被认真审视过了，结论就是结论。

第三，把“最后一扇门”留给法律自己。确有错误的判决要有纠正渠道，这就是再审和检察监督。这扇门要窄、要严、要有理由，但它必须是法律程序，而不是信访接待室。

第四，让人输得明白。很多人不服判，不是因为判错了，而是因为不知道为什么这样判。裁判文书的说理、庭审的公开、判后的释法答疑，做到位了，服判的人自然会多。

第五，把司法救助和“买平安”分开。对生活确实困难的当事人，国家可以依法救助，但救助的依据是困难本身，而不是闹的程度。救助标准公开、程序透明，就不会再被当作“闹出来的补偿”。

第六，也是最难的一条：改变考核的指挥棒。只要“不出事”仍然压倒“依法办”，前面五条都会打折扣。把“依法终结率”“程序合规率”而不是“息访率”作为评价标准，官员才有动力去守法律的边界，而不是去买一时的安静。

信访是宪法赋予公民的权利，它应该永远畅通，用来反映情况、提出建议、监督干部。审判是国家最严肃的裁断机制，它应该有始有终，用来定分止争。两者都重要，但各有各的位置。让审判回到终点，让信访回到起点，这不是削弱谁，而是让每一种机制都做自己该做的事。

我那位法院的朋友说，他最大的希望不是少接几个访，而是有一天写判决书的时候，能只想一件事：这个案子，到底该怎么判。

我想，这也是所有人的希望。