杨伟东｜行政处罚制度中“不罚”体系和识别认定

作者简介：杨伟东，中国政法大学法治政府研究院教授。文章来源：《法学评论》2026年第5期，转自法学评论LawReview公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

一直以来，行政处罚制度中的“不罚”问题受关注不足，更难言体系化。2021年修订后的《行政处罚法》扩大了“不罚”的适用范围，实践中也出现了大量“免罚”清单，在一定程度上激活了“不罚”制度。然而，不同立法使用的相似用语，《行政处罚法》针对不同的“不罚”情形使用同样的用语，导致理解和适用的不一致。以“不罚”的正当性为基本归因，是对行政处罚制度中的“不罚”进行体系化的基础。结合相关立法规定，行政处罚中的“不罚”可分为无行政违法、无行政责任和免除行政责任三类理由。三类“不罚”的性质和后果不同，涵盖的情形有别。无行政违法包括行政违法事实不成立、不认为是行政违法的、行政违法行为阻却；无行政责任包括无行政责任能力、无主观过错、行政责任消灭；免除行政责任包括首次违法、量罚为零、单行立法特别规定。针对每种情形，需要细化相关条件和要求，以更精准识别和认定。

引言

行政处罚虽旨在惩治行政违法行为，但行政处罚的制度设计并非只关注处罚，不处罚同样是行政处罚制度中不可或缺的组成部分。“罚”与“不罚”，事实上是行政处罚制度设计和运行中的首要议题。1996年通过的《行政处罚法》虽对不予处罚作出了规定，不过理论界和实践界一直将讨论的重点放在“罚”的问题之上，鲜有对不予处罚的深入探讨，更难言对行政处罚“不罚”的系统化分析。2021年大修后的《行政处罚法》，基于坚持行政处罚既有力度又有温度的立法指导思想，增设了“首违不罚”和“无过错不处罚”，丰富了行政处罚不罚的制度内容，“不罚”问题凸显。鉴于目前学术界基本聚焦于特定类别的“不罚”的研究，本文立足于对行政处罚制度中“不罚”情形的体系性分析，并探讨“不罚”的识别和认定。

一、“不罚”范围的厘

“不罚”是与“给予行政处罚”相对的概念，要从法律层面找到与之精准适配的概念并非易事。仅从《行政处罚法》规定看，用语总体上一致，但梳理有关行政处罚的单行法律规定，则可以看出规定和用语的复杂性。

（一）不同的用语

《行政处罚法》第30条、第31条、第33条和第57条多个条款使用了“不予行政处罚”一词，其中前三条是对可适用不予行政处罚情形的规定，第57条主要涉及到程序事项。除此之外，《行政处罚法》亦出现了类似用语。针对超过处罚追究时效的违法行为，《行政处罚法》第36条使用的是“不再给予行政处罚”。“不予行政处罚”一词为《行政处罚法》主要使用，在相当程度上表明其是能够代表行政处罚制度中“不罚”的核心用语。《行政处罚法》之外的众多单行法律规范，也不乏使用“不予处罚”表述的。例如，《治安管理处罚法》第9条、第12条至第14条、第19条至第20条，《渔业法》第84条，《网络安全法》第73条，《会计法》第46条，《反洗钱法》第56条等。然而，不少单行法律规范使用了与“不予行政处罚”类似但有微妙区别的用语。梳理相关法律规定，可以发现立法所使用的用语主要包括下列三种：

一是“免予处罚”或“免予行政处罚”。二者是“不予行政处罚”之外出现频次较高的用语。《食品安全法》第136条规定是典型代表，内容为“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”《药品管理法》和《出境入境管理法》同样使用了“免予处罚”一词。前者第124条第3款规定：“未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的，可以依法减轻或者免予处罚。”后者第83条第2款规定：“出境入境交通运输工具载运不准出境入境人员出境入境的，处每载运一人五千元以上一万元以下罚款。交通运输工具负责人证明其已经采取合理预防措施的，可以减轻或者免予处罚。”有的立法直接使用了“免予行政处罚”。例如，《期货从业人员管理办法》第34条规定：“期货从业人员违法违规的，中国证监会依法给予行政处罚。但因被迫执行违法违规指令而按照本办法第19条第二款的规定履行了报告义务的，可以从轻、减轻或者免予行政处罚。”

二是“免除处罚”或“免除行政处罚”。使用此类用语的中央法律规范主要是两部行政法规，即《医疗器械监督管理条例》和《化妆品监督管理条例》。《医疗器械监督管理条例》第87条规定：“医疗器械经营企业、使用单位履行了本条例规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所经营、使用的医疗器械为本条例第81条第一款第一项、第84条第一项、第86条第一项和第三项规定情形的医疗器械，并能如实说明其进货来源的，收缴其经营、使用的不符合法定要求的医疗器械，可以免除行政处罚。”《化妆品监督管理条例》第68条亦有类似规定。这一用语也出现在相当多的地方性法规和地方政府规章之中。例如，《重庆市安全生产条例》第64条第1款规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当根据生产经营单位安全生产违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，依法从轻、减轻、免除处罚。”《昆明市道路交通安全条例》第68条规定：“行人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律法规的，应当接受处罚。对违法情节轻微，行为人自愿协助交通警察维护交通秩序或者参加道路交通安全教育活动的，免除处罚。”

三是“不予追究责任”或“不予追究法律责任”。一些立法使用了“不予追究责任”或“不予追究法律责任”表述，从表面上看“责任”或“法律责任”显然不限于行政处罚，但有的立法规定明显指向于行政处罚。例如，《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》第36条规定：“证券基金经营机构通过有效的合规管理，主动发现违法违规行为或合规风险隐患，积极妥善处理，落实责任追究，完善内部控制制度和业务流程并及时向中国证监会或其派出机构报告的，依法从轻、减轻处理；情节轻微并及时纠正违法违规行为或避免合规风险，没有造成危害后果的，不予追究责任。对于证券基金经营机构的违法违规行为，合规负责人已经按照本办法的规定尽职履行审查、监督、检查和报告职责的，不予追究责任。”一些地方立法也使用了该用语。例如，《泰安市突发公共卫生事件应急办法》第28条第2款规定：“有关部门应当依法维护报告人、举报人的个人信息和人身安全等合法权益。对非恶意的不实报告、举报，不予追究法律责任。”

（二）用语的变迁态势和范围的确定

不可否认，不同立法采用不同的用语，基本源自立法策略的选择并赋予该用语自身特定内涵。如“免除处罚”与“不予处罚”的结果尽管相同，均是不处罚，但效果可能存在差异，具有不同的内涵指向。不过，实践中存在着两种更值得关注的现象。

一种现象是，有的立法在变迁中调整或摒弃已有用语，形成了新的用语体系。治安管理处罚立法是其中的典型代表。1986年由全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》，在两项规定中使用了“不予处罚”一语，规定“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚……”（第10条），“又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。”（第11条）不过，“免予处罚”一词同样出现在该法的相关规定之中。第9条规定：“已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚；不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚……”；第16条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动承认错误及时改正的；（三）由于他人胁迫或者诱骗的。”由此，在治安管理处罚立法中，形成了“不予处罚”与“免予处罚”并存的局面。这一状况持续了近20年，直到2005年通过的《治安管理处罚法》不再使用“免予处罚”一词，而统一使用“不予处罚”一语，二者并存使用的状态方告结束。这一调整并非只是为了用语的统一，在相当大程度上也是为了使其更能契合“不罚”的性质。

另一种现象是，在相当多的地方行政机关发布的清单或文件中，用“免罚”和“免予处罚”指称“不予处罚”。例如，湖南省司法厅印发的《湖南省司法行政系统行政处罚裁量权基准及免罚事项清单》（湘司发通〔2025〕34号），免罚用语以及其中包含的《湖南省司法行政系统免予行政处罚事项清单》，事实上指的是不予处罚。北京市水务局于2022年印发的《北京水务领域轻微违法行为免罚清单》（京水务法〔2022〕13号）、安徽省亳州市人民政府办公室发布的《亳州市轻微违法行为“免罚清单”（2026年）》（亳政办〔2026〕3号），亦均是如此。

综上所述，大体可以对有关“不罚”语词的使用作如下概括：从纵向发展分析，“不予处罚”或“不予行政处罚”在立法变迁中逐渐成为行政处罚领域指向“不罚”的主导性词汇。在此过程中，作为行政处罚基本法的《行政处罚法》主要使用该词，发挥了重要引领作用。这也是当前行政法学界使用该词的重要理由。即使如此，从横向领域观察，在特定的行政领域中，仍然存在着与“不予处罚”或“不予行政处罚”相似的用词。在大量的行政规范性文件或清单中，“免罚”、“免予行政处罚”与“不予处罚”、“不予行政处罚”等同或混用。国务院发布的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（〔2024〕5号）和国务院办公厅发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），“轻微免罚”“不予处罚”“免予处罚”等用词共存，这表明“不予处罚”或“不予行政处罚”虽具有主导地位，但并不是指向“不罚”的唯一用语。“不予处罚”或“不予行政处罚”总体上已成为概括行政处罚领域中“不罚”的主要用语，不过鉴于其可能仍无法覆盖行政处罚制度中诸多“不罚”现象，本文选择使用更具概括性的“不罚”一语。因而，关于研究范围限定需要作两方面说明：一方面，“不罚”指向未受到行政处罚的结果之上，不限于包括行政处罚法在内的相关法律规范中适用“不予处罚”的情形；另一方面，“不罚”的分析立足于整体行政处罚制度，不限于《行政处罚法》规定。

二、“不罚”的基本归因和体系化基础

行政处罚本质上是国家或公共管理者给予违反行政管理秩序者的行政性制裁，在法治主义之下的“罚”与“不罚”必须要有正当性依据。给予处罚必须严格遵守规定的条件和要求，“罚”要做到“罚当其过”和“罚当其责”。“不罚”同样需要有正当理由并严格遵循法定的条件和要求，真正做到“让无辜者免于受冤”和“让无责者不受追究”。因而，精准确定哪些情形应当或者需要受到处罚，哪些情形不能或者无需给予处罚，是充分发挥行政处罚制度作用的基础。达成正当、合法的“不罚”的结果，恰恰首先需要在制度安排层面上限定应当和能够“不罚”的情形和条件，进而还要准确认定和适用。基于相关的处罚理论、违法行为与处罚之间的关系分析，行政处罚中的“不罚”基于下列正当性理由，也构成“不罚”体系化的基础。

（一）无行政违法

行政处罚以违反行政管理秩序，存在行政违法行为为前提，公民、法人或者其他组织没有违反行政管理秩序或者不存在行政违法行为，不具有行政违法性，显然不能给予行政处罚。这是行政处罚法定原则的基本要求，也是不予处罚或“不罚”的原初形态。

理论上，无行政违法包括两种类别：一种是事实上无行政违法行为，另一种是法律上不认为是行政违法行为。前者指客观上并无或者没有证据证明存在违反行政管理秩序行为发生，无行政违法行为构成一种事实状态。后者属于法律上的评价和认定，即某一行为即使造成了损害，外观上构成违反行政管理秩序行为，但实质上该行为对他人、社会等有益，基于法律上的权衡将该行为排除在行政违法行为之列，通常称之为违法行为阻却。构成违法行为阻却的典型事由，是正当防卫和紧急避险。《治安管理处罚法》第19条规定：“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚……”该规定清晰表明，即使行为有损害性，但基于利益权衡，该行为在法律上不属于违法行为，不受处罚。

（二）无行政责任

行为人即使从事了违反行政管理秩序的行为，并不能因此即给予行政处罚，只有在该行为可归责于行为人，行为人应当或可以对其具备明确的责任性时，行政处罚方能成立。换言之，行为人具有行政责任性，是给予行政处罚的先决条件。“无责任，即无处罚”。这意味着，行为人实施了违法行为，给社会造成一定的危害是一个问题，至于违法者应否和能否承担法律责任则属于法律责任的范畴和议题。

通常认为，行为人具备正常认知能力，是承担法律责任的必备要素。具有责任能力的行为人在故意或者过失的心理支配下实施的违法行为，具备了可责难性，从而构成了要求行为人承担责任并给予处罚的基础。相应地，对不符合可责难性或不具有责任性的行为人，应当予以“不罚”。

1.不具有责任能力

在行政法上，特别是行政处罚领域中，责任能力具体体现为行政责任能力，它是指“公民、法人或其他组织对自己实施的违法行为独立地承担法律后果的能力。根据法律，凡依法成立的法人和其他组织自成立时起即具有责任。但公民具有行政责任能力则必须具有正常的认识能力，因此与公民的年龄精神状态有密切联系。”

未达到法定责任年龄的个人，以及不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人和智力残疾人，不具有正常的认识能力，公认不具有（行政）责任能力。不过，对于行政处罚的法定责任年龄的确定，有一定的复杂性。正常认知能力的确定会随时代发展而有所变化，如经济社会发展、受教育程度提高等可能提升或改善未成年人的认识能力，立法和制度设计会选择根据需要降低法定责任年龄。同时，正常认知能力的确定，虽然有共同规律可循，但不同国家对其确定或选择，可能会受到本国国情的影响，并因此会有不同。例如，俄罗斯规定不满16岁的人实施行政违法行为，不承担责任。越南规定，14周岁以下是绝对无责任年龄，年满14周岁未满16周岁者对故意实施之外的行政违法行为不承担责任。

2.不存在主观过错

在刑事处罚中，行为人的主观状态对判断罪与非罪具有重要意义，刑事处罚要谴责和制裁的是故意或过失实施的行为。不存在主观过错，不具有故意或过失的行为，属于无罪过事件，行为人不承担刑事责任。对此，刑法学界有更多的共识，我国刑法也有明确规定。《刑法》第16条规定：“行为在客观上虽然造成了损害结果，但是不是出于故意或者过失，而是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的，不是犯罪。”

行政处罚领域是否适用同样或类似的规则，在我国理论界和实务界一直持审慎态度，相应地法律规定上对无主观过错的行政违法行为是否不予处罚缺乏明确规定。“在行政处罚中，行为人的主观因素只有相对意义，即对绝大多数行政处罚的实施来说，行为人的主观因素往往内含于行为的违法性之中而没有独立的和实际的意义；只有在某些情况下，行为人的主观因素对行为人是否应受到行政处罚才有实际意义，这种情况一般均由法律、法规明确规定。”换言之，除非有法律、法规对主观因素作出明确规定，无主观过错总体上不能认为是无行政处罚责任的理由。除《治安管理处罚法》对此有特别规定外，其他法律、法规对故意、过失也有规定。例如，《海洋环境保护法》第106条规定，在海上焚烧废弃物或者处置放射性废物及其他放射性物质的，处五十万元以上五百万元以下的罚款。而根据第120条明确解释指出：“海上焚烧，是指以热摧毁为目的，在海上焚烧设施上，故意焚烧废弃物或者其他物质的行为，但是船舶、平台或者其他人工构造物正常操作中所附带发生的行为除外。”《征信业管理条例》第38条规定，征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构“因过失泄露信息”，可以分别对单位、直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。

2021年修订后的《行政处罚法》对这一局面的改变产生了重大影响，第33条第2款规定“标志着我国行政处罚归责模式由‘客观归责’向‘主客观相统一’的范式转型”。由此，无主观过错或不存在主观过错，可以构成无行政责任的正当理由。然而，如何理解和适用这一规定仍存在不少争议。

（三）免除行政责任

在法律制度之中，行为人的行为即使可以被认定为行政违法行为，但基于特定事由免除行为人的行政处罚责任，不对其施以行政处罚，通常被称为“免责”。“免责”不同于“无责任”和“不负责任”，它以法律责任的存在为前提，即行为人违法且具备承担法律责任的条件，但因存在特定情况或符合规定的条件可被免除法律责任。法律责任的免除是在责任主义基础上基于行政处罚和制裁适用上的审慎和克制而作出的安排，是为特定情形预留的“温情之地”，体现了处罚和制裁既有力度也有温度的要求。

免除制裁和处罚作为一种处理结果，具体表现是处罚为零。而这一结果的生成，既可以发生在处罚决定阶段（定罚），也可以发生在裁量阶段（量罚）。前者指某一具有危害性的违法行为，符合特定情形决定不进行处罚；后者指在决定给予处罚，但综合各类情形，基于处罚程度与责任相当原则，裁量不予处罚。

前述《医疗器械监督管理条例》等单行立法直接使用和规定了“免除行政处罚”，应归入免罚的情形。但从字面看《行政处罚法》并没有使用“免罚”等类似用语，因而行政处罚领域是否存在、哪些情形适用“免罚”，需要从实质意义上进行分析。2021年修订的《行政处罚法》在立法导向和制度设计上强调行政处罚和执法“绝非‘为罚而罚’”，而是要达到预防违法的实际效果”，“让法律在体现威严的同时又充满温情，既有力度，又有温度。”这一安排为免除行政处罚责任提供了更大的空间和可能。

（四）“不罚”的性质

上述三种原因产生的“不罚”程度存在着差异，可以分为绝对不罚和相对不罚两类。前者指只要满足法定条件，须对当事人无条件不予行政处罚；后者指出现法定情形，行政机关可以决定不予行政处罚。当然，行政机关也可以保有进行处罚的权力。在法律规定用语上，相对不罚使用的用语常常表现为“可以不予处罚”“可以不追究法律责任”。前两种原因生成的不罚通常为绝对不罚，第三种原因生成的不罚一般为相对不罚。针对当事人的行为，究竟应适用绝对不罚还是相对不罚，需要行政机关进行清晰辨识和精准适用。

上述三种原因虽然最终可能生成的均是“不罚”结果，但是在性质和法律效果上却存在区别。无论是基于无行政违法还是无行政责任能力，在性质上均属于行政处罚不能成立，产生的法律效果是行为人既不构成违法也不负行政法律责任。然而，第三种免除行政责任在性质上属于行为人已构成行政违法，只是免除行政法律责任。行为人尽管无罚而不需承担行政处罚之责，但是意味着其已实施过一次行政违法行为，由此会产生潜在的不利法律后果，如将影响《行政处罚法》“首违不罚”的适用，根据一些单行法规或裁量基准可能会受到更重的行政处罚。例如，《广告法》第55条第1款规定，违反该法规定发布虚假广告的，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。但是，两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。《广告法》第55条第3款，也有类似规定。

上述分析总体上构建了行政处罚“不罚”的基本归因，为认定“不罚”和确定“不罚”的效果提供了基本框架，构成“不罚”体系化的基础。不过，由于《行政处罚法》等法律法规并未对“不罚”作出精细的区分和明确的规定，因而在行政处罚领域中哪些情形属于“不罚”、属于哪一类别的“不罚”，仍然是复杂的问题，需要进行澄清辨明，进而才能作出精准的识别和认定。下文结合“不罚”归因和法律规定进行具体的分析和讨论。

三、无行政违法的识别认定

根据行政处罚法和相关法律规定，无行政违法包括下列情形：

（一）行政违法事实不能成立

行为人不存在行政违法或行政违法事实不能成立，自然不予行政处罚。《行政处罚法》第57条规定，调查终结，行政机关应当根据不同情况，分别作出决定，其中第三项是“违法事实不能成立的，不予行政处罚”。此规定既具有程序意义，即行政机关不得或不能作出行政处罚决定；也具有实体意义，即行为人没有或不构成行政违法。

违法事实不能成立情形繁多，主要有：一是没有发生或没有证据证明发生违法事实；二是发生的事实不具有违法性；三是没有证据或证据不能证明行为人实施了违法行为。如，因债务问题刘某甲、刘某乙、刘某丙、黄某四人找吴某结算，双方发生争吵，刘某甲随手在写字台面拿起一把水果刀捅伤吴某的大腿和头部，刘某乙拿起一张塑料凳子打了两下吴某头部，刘某丙和黄某未参与殴打伤害吴某。经鉴定，吴某身体的损伤属轻微伤。公安机关分别对四人作出如下决定：对刘某甲作出行政拘留5日处罚；对刘某乙作出行政拘留5日处罚，因案发时已满十六周岁未满十八周岁，且初次违反治安管理，决定不执行处罚；刘某丙和黄某未对吴某实施殴打行为，作出不予行政处罚决定。违法事实不能成立的结论，需要根据法律规定和事实认定作出。

（二）不认为是行政违法

《行政处罚法》第33条第1款第一句规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”1996年《行政处罚法》制定之时这一规定即已存在。2021年修订后的《行政处罚法》原封不动地保留了原规定的内容。然而，针对此规定的不罚的性质，仍存有不同看法。有观点认为，此规定尽管使用了“不予处罚”一词，但“从严格意义上讲应当是‘免予处罚’，因为其行政违法行为的全部构成要件已经满足，但因为在情节、社会危害性、主观方面等同时具有特殊性，因而免予处罚。”相反的观点则认为，免除违法性的行为与免除处罚的行为是两个完全不同的概念，此种情形属于前者而非后者。

要把握这一“不罚”的性质，可以作两方面的比较分析。一方面，是与刑事领域相关规定的比较。《刑法》第13条规定：“一切危害……以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。”通常认为，“但书规定是入罪的限制条件，在判定某一行为是否构罪时就应当考虑到但书规定的限制性内容，只要符合但书规定则不构成犯罪。”《行政处罚法》的上述规定与《刑法》第13条中的但书规定有一定的相似性，指向的是绝对的不予处罚。不过，二者表述仍有差异，《刑法》第13条中的但书规定使用的是“情节”而非“违法行为”，有“显著”的限定，且清晰明确指明“不认为是犯罪”的性质认定。另一方面，是与行政处罚法相关规定的比较。在《行政处罚法》第33条第1款第一句上述规定之后第二句规定，是“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。比较二者的规定可以看出，《行政处罚法》第33条第1款第一句规定的情形，事实上应属于情节显著轻微。《行政处罚法》第33条第1款规定的两类不予处罚存在明显不同，基于前述第二部分分析“首违不罚”虽也使用的是“不予处罚”，但在性质上应属于免予处罚。若将第33条第1款第一句规定的情形也归入免予处罚范畴，显然会造成与此情形的混同。客观而言，此规定中“违法行为”的使用具有一定的误导性，借用《刑法》第13条但书规定，将“违法行为”改为“危害行为”或许能够避免产生上述歧义，也有利于行政处罚领域有关“不予处罚”规定的精准适用。

（三）行政违法行为阻却

对于行政违法行为阻却及其事由，《行政处罚法》并无任何规定，因而目前欠缺对行政违法行为阻却的一般性制度安排。不仅如此，检索包括规章在内的单行立法规定，也鲜有对行政违法行为阻却的规定。《治安管理处罚法》第19条规定的正当防卫阻却事由，系2025年修法所增加。除此之外，有两部部委规章和一部地方性法规，将紧急避险列为行政违法阻却事由。农业农村部规章《渔业港航监督行政处罚规定》第5条规定，因不可抗力或以紧急避险为目的的行为，可免予处罚。公安部规章《道路交通安全违法行为处理程序规定》第22条规定，“违法行为人或者机动车所有人、管理人提供证据证明机动车因救助危难或者紧急避险造成的违法行为”，“经核实的，违法行为发生地或者机动车登记地公安机关交通管理部门应当自核实之日起三日内予以消除”。地方性法规《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》第22条规定：“因海上救助或者紧急避险，不适用本条例有关保护区禁入的规定。但在停留期间，超过救助或者紧急避险必需限度，违反本条例规定的行为，应当依照本条例的有关规定予以处罚。”

针对这一局面，有学者主张全面确立行政处罚违法阻却事由，并认为阻却事由应分为法定的违法性阻却事由和超法规的违法性阻却事由两种。前者包括正当防卫、紧急避险、职务行为等情形；后者主要包括行政许可行为、义务冲突行为、承诺行为等类型。这一主张对推动我国行政处罚领域构建违法阻却一般的制度安排具有积极意义，但仍需要由通过立法方式统一加以确认，在立法文本上未加明确的超法规违法阻却事由实现的可能性更小。现有司法裁判对行政违法阻却事由所持的态度，是对此的生动说明。

实践中，确有法院直接或间接认为存在行政违法阻却事由，对在行政处罚领域使用刑事领域或民事领域的法定违法阻却事由持开放态度。有的法院裁判尽管不支持原告的诉讼请求，但认为紧急避险、不可抗力、政府原因等可构成正当化的行政处罚阻却事由。有的法院更明确指出，“刑法中的违法阻却事由与民法中的免责事由均涉及行为定性或责任例外，行政处罚中若具备违法性阻却事由，经违法阻却判断，行政处罚可得以豁免。”基于此，法院支持当事人提出的紧急避险阻却事由成立。不过，总体上法院持审慎态度，尤其在法律规定之外的阻却事由采纳的可能性更小。在一些案件中，法院明确表明，为解决与他人纠纷、维权和表达诉求、行政不作为出现的客观原因等，不能成为实施违法行为的正当借口，阻却其行为的违法性。

四、无行政责任的识别认定

在2021年《行政处罚法》修订之前，行政处罚领域中的无行政责任的适用情形及其规则相对明晰，争议不大。修订后的《行政处罚法》增加了主观过错规定，对行政处罚追究时效作出了一定调整，让无行政责任的适用情形及识别认定变得复杂起来，引发了诸多争议。

（一）无行政责任能力

行政处罚领域中的行政责任能力，主要由《行政处罚法》和《治安管理处罚法》作出规定。两部法律均规定，不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人和智力残疾人，不具有行政责任能力，对实施的违反法定规定的行为应不予行政处罚。《行政处罚法》第31条规定：“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚……。”《治安管理处罚法》第13条规定：“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人加强看护管理和治疗。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚……”。

同时，目前《行政处罚法》和《治安管理处罚法》都将法定责任年龄划定在14周岁，凡不满14周岁的未成年人，实施违反法律规定的行为，不负行政处罚责任，应当不予处罚。《行政处罚法》第30条规定“不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教”。《治安管理处罚法》第12条规定“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”。随着社会进步、生活水平与教育程度的提高，未成年人的认知能力、适应能力和自我承担能力有了很大提高，有观点甚至认为“未成年人的生理、心理成熟年龄已大为提前”，是否降低相应的行为能力或责任年龄成为重要议题。

2017年通过的《民法总则》，基于综合考虑率先将无民事行为能力年龄从10周岁调低至8周岁。为应对未成年人犯罪低龄化问题，2020年12月通过的《刑法修正案（十一）》也将完全无刑事责任年龄由14周岁调整到12周岁。然而，2021年修订的《行政处罚法》并没有跟进，甚至是否调低行政处罚的法定责任年龄不曾成为法律修改中讨论的议题。不过，2025年修改通过的《治安管理处罚法》在修订过程中，是否降低治安管理处罚的责任年龄则引发了关注。有观点认为，应当比照刑法规定对刑事责任年龄的修改，将治安管理处罚的最低责任年龄降低至12周岁，甚至10周岁。鉴于对未成年人实施治安管理处罚可能性更高，降低处罚年龄与教育为主、惩罚为辅的理念不和，不利于未成年人成长，《治安管理处罚法》未采纳这一观点。但是，作为就公众对校园霸凌、低龄暴力事件等治安难题关切的回应，《治安管理处罚法》选择了替代方案：有条件地降低了行政拘留执行年龄，即已满14周岁不满16周岁的未成年人，违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者在一年以内二次以上违反治安管理的，不受不执行行政拘留处罚规定的限制。

值得关注的是“盲人或者又聋又哑的人”的行政责任能力问题。对此，《行政处罚法》没有作出规定，这事实上意味着此类人员并不具有无行政责任能力的一般地位，其实施的危害行为不能绝对不予处罚。对此作出特别规定的是《治安管理处罚法》，该法第14条规定：“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”因存在生理上的缺陷，盲人或者又聋又哑的人接受教育和了解事物不可避免地会受到限制和影响，进而可能导致其认知能力和控制行为能力低于正常人的水平。然而，若他们为成年人且精神状况和智力正常，不应属于无责任能力之人，需要对违法治安管理的行为负责。不过，考虑到这类人群的特殊性，《治安管理处罚法》规定“可以从轻、减轻或者不予处罚”，其中最轻的处理是“不予处罚”。就其实质而言，这里的“不予处罚”不属于无责不罚，而应归入有责免罚，因而属于免予处罚的范畴。

（二）无主观过错

与刑事处罚领域相比，主观过错在行政处罚领域中的地位一直不高。故意、过失等主观过错概念，甚至未出现在1996年《行政处罚法》之中。2021年修订后的《行政处罚法》作出重大调整，第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”对此规定的理解，近年来学术界多有讨论，认识不尽一致。

1.定罚责任要件的主观过错一般地位的理解

关于“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定，形成的共识是确立了主观过错在认定构成行政处罚要件中的一般地位，但此规定如何理解仍然存在着明显的分歧。大体上，有三种主要观点：第一种观点认为其确立了无过错责任与过错推定责任并立的行政处罚责任归责体系。其中，对故意实施违反行政管理秩序的行为，适用“无过错责任”的客观归责原则；对过失实施违反行政管理秩序的行为，适用特殊的“过错责任”，即过错推定原则。第二种观点认为其确立了过错责任（推定过错）的立场。一般情况下确定行政处罚责任都以当事人主观上具有过错为要件，不具备这一条件的不符合行政处罚责任构成，不能予以处罚。不过，“这种故意或过失是推定成立的。”第三种观点认为其意味着主观过错已经被正式承认为应受行政处罚行为的构成要件”，且“不能视为过错推定”。

梳理可以发现，第一种观点以故意与过失对应两种归责似令人费解，支持者寥寥。修订后的《行政处罚法》虽然赋予主观过错在行政处罚认定中的更重要的地位，但仍与刑事处罚领域有所区别。第三种观点持绝对的过错归责主张未能充分反映行政处罚现阶段的特点。第二种观点是结合法律规定与行政处罚的特点形成的结论，是更符合实际的观点。它既清晰地将主观过错作为行政处罚定责的要件，也明确采用过错推定的要求。这一方案不仅关注到主观过错在行政处罚领域地位的发展变化，而且注意到发展的阶段性和领域的特殊性。在我国，行政处罚对当事人的不利影响不及刑事处罚，且数量众多，主观过错的认定和判断较为复杂，从行政效率角度考虑，很长时间以来立法总体上采用客观归责的思路。然而，随着我国行政法治的深化和立法的精细化提升，修订后的《行政处罚法》将主观过错纳入归责要件之中，但总体上采取了审慎的态度，过错推定是试图兼顾各种因素而形成的折中选择。实践中，这一观点得到一些法院裁判的明确认可“行政处罚行为的实施以推定过错为一般原则，一般情况下，除非法律、行政法规对违法行为的主观构成要件有特别规定，当事人实施了法律禁止的违法行为就被推定为具有主观过错。”

2.当事人举证要求

在过错推定要求之下，当事人需要有证据足以证明其没有主观过错，才能不予行政处罚。虽然提供与否是当事人的权利或者选择，但就实现不予行政处罚要求而言，提供证据证明没有主观过错显然是当事人必须履行的一项义务和责任。当事人没有提供证据或者提供证据但没有达到“足以证明”程度，行政机关可以给予行政处罚。问题的关键是，当事人举证达到何种程度才能满足“足以证明”要求。有学者认为，它“应当是一个低于刑事诉讼的‘排除合理怀疑’又高于民事诉讼的‘高度盖然性’的证明标准”，需要基于个案情况具体确定，“要防止当事人受能力差异等因素影响导致举证不能而陷于法网之不公平事情的发生，对一些特殊情形行政机关在个案中应当给予充分考量。”由于《行政处罚法》使用了“足以”一词，而且这一用语未出现在《行政处罚法（修订草案）》第一、二次公开征求意见稿之中，为立法者最终在审议通过时所增加，从立法史上可以清晰看出立法者意图为当事人设置了较高的举证标准。有学者明确指出，它要求当事人提出的证据使其“无过错”主张的真实可能性远高于其不存在的可能性，是接近于“清晰且令人信服的证据”标准。

从行政诉讼案件适用情况分析，对当事人提出的无过错辩解意见，行政机关和法院采纳比率较低。2026年4月3日，在北大法宝系统中，以包含“有证据足以证明没有主观过错”为关键词进行全文检索，共有222件行政诉讼案件，其中仅有2起案件法院支持了当事人无主观过错的主张，最终只有一起案件对当事人不予处罚。在这起案件中，某自然资源局认定，一公司未经批准在租用某村的耕地上建立厂房，构成违法占用土地，予以行政处罚。公司提供如下证据证明没有过错：当地乡政府曾出具土地使用证明，证明涉案土地使用权为公司，土地属于工业用地，符合城乡规划；县国土资源局也曾出具证明，证明公司使用的土地属于建设用地。法院审理认为，上述证据表明，当事人出于对政府行为的信赖，始终认为涉案土地为建设用地，始终不知道占用的土地中有耕地需要办理农用地转用审批手续，足以证明不存在违法占用土地的主观过错，不应给予行政处罚。

实践中，对于过失心理状态的判断，主要是以当事人是否尽到了必要的注意义务作为判定的依据。对于当事人常常提出的存在特定原因作为无主观过错的辩解理由，行政机关和法院既要查明特定原因是否存在，也要分析特定原因的出现是否超出当事人的认知或者控制能力和范围。在一起案件中，某公安交通管理部门认定李某醉酒驾驶机动车，作出吊销机动车驾驶证（五年内不得重新申领）的处罚。李某提出其驾驶的是电动二轮车，申请登记并获发电动车临时号牌，不属于机动车。法院审理认为，李某驾驶的车辆符合电动自行车的描述，属于非机动车。某公安交通管理部门依据鉴定意见认定属于机动车，但李某曾申请登记并获发电动车临时号牌，可见负责发放号牌的公安机关交通管理部门尚且不能准确判断李某的车辆属于机动车，要求李某事发时判断属于机动车，未免强人所难，李某可以证明其没有醉酒驾驶机动车的主观过错。在类似案件中，某县公安局交通警察大队认定梅某某醉酒驾驶未悬挂号牌的二轮电动车，构成醉酒驾驶机动车，作出吊销机动车驾驶证（五年内不得重新取得机动车驾驶证）等处罚。梅某某主张其不知道案涉车辆是机动车，不应被行政处罚。法院审理认为，案涉车辆从外观上看明显大于普通的二轮电动车，且公安交通执法时在车辆座椅下方发现了该车的机动车登记证书，梅某某购得车辆后一直占用使用该车辆，其提出不清楚座椅下方有机动车登记证书有违常理。梅某某不能证明其主观上无过错，应承担举证不能的法律后果。

上述案件及相关案例释放出的举证标准更接近于排除合理怀疑标准，其表明以无主观过错作为不罚的事由获得支持的难度很高。尽管如此，不能说明没有主观上的过错的举证是无用功，其可能成为量罚中的重要考量因素。

（三）行政责任消灭

行政责任消灭指出现法定的原因或事实，行政机关不再对行政违法行为行使行政处罚权，不追究当事人的责任。行政处罚责任消灭的主要原因，是超过行政处罚追究时效。从国家治理角度分析，如同刑事处罚领域一样，设置行政处罚追究时效，是为了追求治理效率性与秩序安定性的平衡。对出现的行政违法行为，行政机关应当及时行使权力进行查处。超过一定期限事过境迁，易造成取证难，更会破坏秩序的安定性。从当事人的角度，一旦超过行政处罚追究时效，则意味着行政处罚责任消灭，无需再承担行政处罚责任，产生“不罚”效果。行政处罚责任的消灭本质上让行为人对此无行政责任，相应地也不能认定行政违法行为成立。就行政处罚运行而言，确定超过追究时效时行政机关应当不予立案。若立案调查后发现已超过时效，应视情况终止调查、撤销案件或者作出不予行政处罚的决定。

超过行政处罚追究时效的适用，主要包括两方面的问题。一方面是时效多长，另一方面是如何计算时效。总体而言，后者引发的问题多于前者。根据《行政处罚法》第36条第1款规定，结合相关法律规定，目前行政处罚追究时效有三类：第一类是6个月，适用于违反治安管理行为，为《治安管理处罚法》规定。第二类是2年，适用于一般行政违法行为，为《行政处罚法》规定。第三类是5年，适用于两种情形：涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行政违法行为，为《行政处罚法》特别规定；违反税收法律、行政法规的行为，为《税收征收管理法》规定。从行政诉讼案件发生情况观察，争议主要因“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”而起，由此产生时效为2年或5年之争。此类行政案件多是公民向行政机关投诉举报要求查处违法行为，行政机关拒绝后，起诉人主张涉及生命健康安全或金融安全应适用5年时效。从案件裁判结果分析，法院支持起诉人主张的案件较少。例如，某公司存在直接收取商品房预售资金、未将全部监管额度外预售资金投入项目开发的违法行为，法院认为“不能因为涉及人数多、财产范围广就将其认定为涉及金融安全”，认为追究时效为2年。医疗机构违法或违规的诊疗行为，似更接近于涉及生命健康事项，但仍需要结合事项进行分析。某医院及医生未按规定书写患者门诊病历等行为，法院认为其追究时效为2年；某医院用药错误导致身体损伤，法院认为诊疗行为虽涉及公民生命健康安全，但此时医疗事故鉴定结论尚未形成，因无证据证明因诊疗活动对当事人造成了危害后果，适用2年时效符合法律规定。基于未来精准适用时效要求，至少需要对“涉及公民生命健康安全、金融安全”范围作出更明确的界定。

《行政处罚法》第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”第2款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”实践中，围绕时效计算产生的争议较多，争议主要集中于起算点和“被发现”两个方面，其中起算点的确定争议最多。根据上述规定可分为三类违法行为：形成性、连续性和继续性，三者的起算点有所不同。形成性违法行为一般是违法行为成立之日，少数情况下须根据出现的侵害结果来判定；连续性违法行为是当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为并触犯同一个行政处罚规定的情形，应以最后一个违法行为终了之日起算。但是，两个违法行为间隔时长如何认定仍然缺乏标准。比较而言，继续性行政违法行为的起算点引发的争议最多。不少官方解释将违法行为纠正之日或违法造成的后果恢复原状之日作为起算点，也有解释把违法行为结束之时作为起算点。以“结果”作为计算点并不符合立法原意。更重要的是，这一方式存在着将行政处罚追究时效失去意义的风险。因此，后一种方式应当成为发展方向。

五、免除行政处罚的识别认定

免除行政处罚以当事人构成行政违法和存在责任为前提，但免除处罚的结果体现的是法律和执法的“温情”之处，对当事人而言是有利的结果。然而，考虑到法律实施的严肃性和公平性，免除行政处罚需要满足规定的情形和条件，否则会造成行政执法宽和软，更严重的是带来行政执法的混乱和法律权威的破坏。

（一）首次违法

“首违不罚”虽然在行政执法实践中早有探索尝试，但将其确立为统一的行政处罚制度则是2021年修订的《行政处罚法》的一项重要创新和亮点。《行政处罚法》第33条第1款规定：“……初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”“首违不罚”制度的创立，旨在贯彻教育与处罚相结合的行政处罚原则，推动柔性执法、人性化执法和精准执法，以减少或消除为罚而罚、过度处罚问题。

1.适用条件

“首违不罚”在提出之始就有不少人担心其界定笼统模糊，可能会有损法律的权威性，质疑其合理性。《行政处罚法》第33条第1款的规定为“首违不罚”的适用提供了统一的条件，即需要具有同时满足“初次违法”、“危害后果轻微”和“及时改正”三项条件。不过，因三个条件均属于概括性规定，为增强适用的可操作性，不少地方、部门纷纷制定“首违不罚”清单对三项要求进行细化，对保证适用的精准性发挥了积极作用。但是，也不少学者指出，这也造成了不同地区、不同领域行政执法机关和人员理解和标准的不统一。

客观而言，有的条件因领域而不同，甚至因地域而不同，认定标准存在差异具有一定的合理性，如“危害后果轻微”。而有的条件，如“初次违法”的认定标准，不同领域有差异尚属正常现象，但是同一领域（非同一行政执法部门）有差异，特别是明显差异，就会引发问题。以公安交通管理领域为例，浙江省公安厅、江西省公安厅等省份规定的是2年，云南省公安厅则未规定期限。在上述有统一规定的省份内又出现不同的期限规定。例如，浙江省绍兴市规定的期限为1年，江西省南昌市规定的期限为6个月。

针对“首违不罚”的适用事项和条件是否应统一问题，有两种相左的观点。一种意见偏向于领域性和地方性，认为应结合具体领域和各地实际情况予以划分，如“初次违法”的认定。另一种意见则强调相对统一性，认为“首违不罚”关乎违法行政相对人之权益的限制、剥夺，或义务的增加，应当由统一有权规制的法律规范文件加以规定。当然，也有担心突出地方性，会导致地方为维护各自利益而利用“首违不罚”制造政策优惠力度的冲动，甚至在某种程度上会刺激经营者的投机心理。

鉴于“首违不罚”的重要性，要实现“首违不罚”制度设计目的，需要准确把握适用条件，后一种意见应成为发展方向。在不同领域、地方的“首违不罚”具体事项和条件初建时期出现不一致现象可以理解，但随着发展宜在一个行政执法领域建立较统一而明确的标准，各地方可以在此基础上结合本地情况进行具体化。目前，部分领域已开始相对统一工作。例如，2025年1月，国家市场监管总局《关于印发市场监管行政违法行为首违不罚、轻微免罚清单（一）的通知》（国市监稽发〔2025〕10号），对“首违不罚”的适用要件作出相对统一的规定。在不断探索中，未来应当有更多的统一性规定，并适时进行动态调整。

2.运行机制

要达到教育与处罚相结合的效果，“首违不罚”作用发挥的关键在其运行机制之上。遗憾的是，《行政处罚法》对此未作明确规定。有研究指出，行政机关在“首违不罚”的适用程序上应当履行告诫、责令限期改正、警示和保障四项义务。保障义务要求将该案件的整体情况记录存档，并强化对行政相对人的后续监管，保障“首违不罚”的适用。在修订后的《行政处罚法》实施之际，司法部相关负责人就“首违不罚”如何落地作出回应时提出三项重要机制：一是可采用告知承诺制等方式，要求当事人在承诺期限内及时改正并提交相应证明材料；二是未及时改正的，应视情依法采取必要的监管措施或信用惩戒措施；三是加强执法痕迹化管理，采用音像记录等方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

一些地方和领域的规定已对上述机制作出了明确要求，如浙江省丽水市医疗保障局要求，对属“首违不罚”情形的，经当事人作出书面承诺后，可以决定不予立案；进入立案后调查阶段的，应依法制发不予行政处罚决定书。同时，要创新监管，加强对当事人自我纠错、落实主体责任的监测评估。国家税务总局明确要求，对适用税务行政处罚“首违不罚”的当事人，税务机关应采取签订承诺书等方式教育、引导、督促其自觉守法，并将“首违不罚”风险防范措施嵌入信息系统，依托信息系统开展“首违不罚”预警提醒、违法阻止和分析评估，定期对“首违不罚”施行情况进行总结。对这些要求和举措应当适时进行梳理总结，上升为相关法律规定。

（二）量罚为零

行政机关认定行为人构成行政违法且应给予行政处罚，在确定给予何种处罚时，考虑违法事实、性质、情节等各种因素，综合判断后决定免予行为人处罚或者作出不处罚的处理结果。由于关系到行政裁量权的行使，且担心不罚结果有轻纵违法者的指责，在裁量规则不明晰的情况下见诸实践的免罚相对少见。

治安管理处罚领域的裁量规则相对丰富，为行政机关在判断和量罚时敢于作出不罚结论奠定了一定的基础。《治安管理处罚法》（2025年）第20条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从轻、减轻或者不予处罚：（一）情节轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果的；（三）取得被侵害人谅解的；（四）出于他人胁迫或者诱骗的；（五）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（六）有立功表现的。”为适用上述规定，公安部发布了有关解释和裁量意见。如《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（公通字〔2007〕1号），其中规定：“违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第12条、第14条、第19条减轻处罚情节的，按下列规定适用：……（二）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；……（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。”公安部《关于印发〈公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见〉的通知》（公通字〔2018〕17号）第10条规定：“对治安管理处罚法规定‘处警告或者二百元以下罚款’的违反治安管理行为，具有从轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告；具有减轻处罚情节，且无其他法定裁量情节的，依法决定适用警告或者不予处罚。”

在一起案件中，孟某因经济纠纷辱骂、殴打叶某，被人劝开，后孟某到派出所投案。经鉴定，叶某的伤情程度未达到轻微伤。公安机关认定，孟某殴打他人，属情节较轻，应予以治安处罚，因主动投案自首，符合《治安管理处罚法》（2012年）第19条第四项规定，作出不予行政处罚决定。法院认为，不处罚属于公安机关裁量范畴。比较而言，另一起案件的认定和裁量相对复杂。2021年7月，某派出所出警调查后认定，白某因维权与秦某发生肢体撕扯，秦某扔椅子砸到白某，经医院诊断白某全身多处软组织损伤。某派出所依据《治安管理处罚法》（2012年）第43条第1款、第19条第一项规定，决定对秦某警告处罚。该决定被法院以适用法律错误撤销后，某公安分局依据同样的规定对秦某作出不予行政处罚决定。白某不服起诉，法院审理认为，依据查明的事实认定秦某存在减轻处罚的情节，根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》减轻处罚的适用规定，决定对秦某不予行政处罚，在裁量幅度问题上适用法律正确。

随着我国各个行政处罚领域裁量规则或基准的不断完善，行政处罚裁量的操作性持续增强，为行政裁量的依法、合理行使奠定了基础，行政机关敢于运用免予行政处罚的底气会提升，更多领域会出现基于量罚的“不罚”结果。

（三）单行立法规定的免罚

如前所述，《食品安全法》《药品管理法》《出境入境管理法》等单行中央立法和不少地方立法，规定了免除或免予行政处罚的情形。这些立法规定的免罚条件存在差异，需要根据具体要求加以认定和适用。例如，实践中产生争议较多的《食品安全法》第136条规定，适用此免予处罚要求食品经营者同时满足三个条件：一是进货时履行了查验义务，对所采购的食品不符合食品安全标准不知情；二是能如实说明其进货来源；三是在行政机关现场检查时如实提供履行查验义务的资料。达到上述条件的案件，占比并不高。

结语

行政处罚中的“罚”与“不罚”如同硬币的两面，如影随形。不过，现有立法对“不罚”规定较为原则和概括，《行政处罚法》亦未对“不罚”情形作精细区分，甚至使用了一样的用语，不可避免地影响到这些规定的理解和适用。法治主义之下的“不罚”必须有正当性和依据。基于相关的处罚理论、违法行为与处罚之间的关系分析，行政处罚中“不罚”的正当性理由可分为无行政违法、无行政责任和免除行政责任三类。前两种原因生成的不罚通常为绝对不罚，第三种原因生成的不罚一般为相对不罚。这为认定“不罚”和确定“不罚”的效果提供了基本框架，构成“不罚”体系化的基础。结合“不罚”归因和法律规定，无行政违法包括行政违法事实不能成立、不认为是行政违法的、行政违法行为阻却；无行政责任包括无行政责任能力、无主观过错以及行政责任消灭；免除行政责任包括首次违法、量罚为零以及单行立法规定的免罚。针对每一种情形，需要对相关条件和要求进行细化，进行更精准的识别和认定。随着我国行政处罚制度的发展，“不罚”制度的体系化和认定的精准化是必然要求。