《乡村治理评论》推文｜吕进鹏:全过程人民民主赋能社区治理共同体构建:理论逻辑与实践路径

吕进鹏.全过程人民民主赋能社区治理共同体构建：理论逻辑与实践路径[J].乡村治理评论,2026,(1):114-134.

内容提要：构建向善治理、善于治理与善者治理的社区共同体是新时代基层治理现代化的核心议题。实现这一目标，根本上离不开新质民主的加持，有赖更高阶位的民主理念、更足成色的民主制度。在保障居民权利富裕、增进共同体政治团结、营造完整社区的基层社会实践和应用方面，全过程人民民主具有天然优势，成为社区治理共同体不可或缺的黏合剂。其通过“符号—规模—结构—程序—主体”维度的赋能，为社区治理共同体构建注入新的政治动能：筑牢政治根基、巩固群众基础、维护社会秩序、施诸治理实践、保障民生利益。同时，“没有共同体，就没有民主”。社区治理共同体的构建也对全过程人民民主要素提出功能性吸纳要求，需从以下方面着力：深化理论认同，转化民主话语体系；优化规模分层，精准适配治理单元；贯通体制机制，防止治理架构内卷；规范过程设计，避免民主程序虚置；规范过程设计，避免民主程序虚置。

关键词：全过程人民民主 社区治理 共同体 政治团结

一、问题缘起：新时代构建社区治理共同体的民主要求

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。”基层治理的重心在城乡社区，社区作为国家治理体系的“神经末梢”与基础单元，是共同体的基本形态。共同体意味着一种“持久和真正的共同生活”，为成员的日常提供了安全感。社区共同体具有多重性，既是依托血缘、地缘纽带形成的生活共同体，也是依赖利益关联黏合的经济共同体，更是借由权力规制或制度整合构建的治理共同体。将社区作为国家治理手段的锚点，正是缘于其多重内在特质，使得治理本身更具生命力。

近年来，随着社区治理实践的深入，社区治理能力稳步提升，社区治理共同体建设持续强化，这为构建社会治理自主知识体系提供了鲜活范式。但《意见》指向的基层治理进程中，社区治理共同体构建仍面临一系列亟待破解的症结：形式主义与“减负悖论”、行政吸纳与官僚主义、“信息孤岛与数字负能”、管党治党宽松软等问题相互交织；存在权责失衡与避责蔓延、小微权力异化与派系政治、民主政治与社区利益脱嵌、个体异质性解构社区共同体等潜隐不明的治理盲区。如何破解社区治理内卷化之困，怎样深度构建结构复合化、过程有机化、效力高效化的社区治理共同体，成为基层社会治理难题和困顿。

打造“共建共治共享”的社区治理新格局，其核心在于通过塑造“积极居民”，构建起“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体。而这一目标的实现，根本上离不开新质民主的加持，有赖更高阶位的民主理念、更足成色的民主制度。2019年11月，习近平总书记正是在与基层社区居民代表亲切交流时首次提出“全过程人民民主”这一重大理念，为社区治理共同体构建提供了根本的制度遵循。基层民主是全过程人民民主的重要体现，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确强调：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。”事实上，对于保障居民“权利富裕”、增进共同体政治团结、建设完整社区、打造未来关联社区的基层社会实践和应用而言，全过程人民民主具有天然的优势，它为居民权利的维护和社区公共利益的捍卫，提供了制度机制和组织载体。全过程人民民主是社区政治共同体的黏合剂，助力社区居民迈向马克思阐述的“真正的共同体”生活。当然，“没有共同体，就没有民主”，社区共同体的治理实践，同样也在反哺主权在民的政治伦理。

二、全过程人民民主是构建社区治理共同体的必由之路

全过程人民民主与社区治理共同体存在同构共生关系，全过程人民民主既是社区治理共同体建设的价值指引与法理依据，也是制度载体与核心驱动。而社区治理共同体构建实践对全过程人民民主要素的结构予以功能性吸纳，以实现民主的善治目标，进而在社区层面彰显出民主的价值理性与工具理性。

（一）筑牢共同体政治根基

社区基层治理是党的执政之基、力量之源，更是国家权力与社会权利互动的基础场域，有效治理社区、构建社区治理共同体，直接关乎国家政权安危与“民心向背”。党的十八大以来，社区治理共同体建设面临一系列新问题、新任务、新趋向，官僚主义、形式主义的毒瘤症候仍未根除、社区小微权力失范等乱象时有发生，这不仅导致党和政府公信力、动员能力下降，更使党的先进性被弱化、党的纯洁性被玷污。究其根源，在于社区民主遭受挫折、居民行动空间和自主性受限、居民话语权和谈判能力不足（表达权和权利救济机制的缺乏），使得居民难以有效防范“社区势力”的侵权行为。社区历来是民主政治的发源地和试验田，而今面对社区治理共同体建设中的难点痛点堵点，需要常态化开展社区巡察工作，遏制发生在群众身边的不正之风和腐败现象，关键在于“积极拓宽群众参与监督渠道，充分依靠群众开展巡察”，推动“基层群众全过程、不间断地直接参与行使权力”，依照民主规则、民主程序、民主规范设定权力、制约权力、监督权力，防范全面从严管党治党、依规治党与制度治党向社区延伸出现中梗阻。概言之，厚植社区民主政治理念、严明社区民主政治规矩、筑牢社区民主治党基石、净化社区民主政治生态，从根本上扭转社区治理共同体构建中党的建设“宽、松、软”局面，增强居民对党的归属感、忠诚感、依赖感，是全过程人民民主的重要使命。

（二）巩固共同体群众基础

群众路线是中国共产党的制胜法宝，中国共产党始终坚持“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，“就是确认党没有超乎人民之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记多次强调：“马克思主义执政党的最大危险就是脱离群众”，将“脱离群众的危险”视为中国共产党长期执政面临的四种危险之一，指出要着力修复和巩固党群干群关系。社区是密切党群干群关系的重要接点，当前社区治理中出现种种弊端，重要原因在于党的群众路线方针贯彻不力，官民不亲导致“根本不固”，直接危及党的长期执政。全面构建“共建共治共享”的社区治理共同体，关键在于走好新时代党的群众路线，坚持从社区实际出发，尊重居民意愿，发挥居民主体作用。做好群众路线教育实践工作，促进群众路线的创造性转化，核心在于社区层面落实好全过程人民民主。针对群众路线与民主的内在契合，习近平总书记做过重要论述：“我们开展教育实践活动，就是坚持人民当家作主的重要体现，认真听取各方面意见，‘三堂会诊’，动员群众来监督，这就是中国式民主。”全过程人民民主是对群众直接负责任的民主，同时也是兼具温度的“体恤性民主”。唯有在社区治理中强化全过程人民民主与党的群众路线的统一性，才能让群众路线落地更稳、扎根更深，进而实现干群高频度互动、密切党群干群关系，最终巩固社区治理的群众基础。

（三）维护共同体社会秩序

“基层安则天下安”，社区作为居民群众日常生活的基本单元，是各类具体利益集聚的部位，经济社会发展和民生领域最突出的矛盾问题同样集中在社区基层，维护社区政治社会稳定是“国之大者”。长期以来，部分基层政府、社区干部倾向于遵循“摆平”“预防出事”的逻辑，往往忽视居民对民生利益、民主权利、公平法治等的诉求，显著削弱了居民的“获得感、安全感、幸福感”。这种想方设法“不出事”抑或“摆平”的思维，本质上是“堵”非“疏”的懒政、怠政行为，不仅进一步滋长了社区治理中的官僚主义、形式主义作风，更导致社会冲突积压，对社会稳定构成潜在风险。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，与此同时，世界百年未有之大变局加速演进，国内外各种社会风险交织叠加，不确定性与不稳定因素日益增多。回应百年变局挑战、服务社会稳定大局、防范化解重大风险，关键在于维护基础性政治社会的团结稳定。习近平总书记特别强调要“切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。”党的二十大报告明确指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’……及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”全过程人民民主正是缓和社区公共冲突、促进社区信访治理的有效民主。通过民主方式，推动公共理性的交汇与公共智慧的积聚，进而有序疏导冲突、消解利益分殊、凝聚社会共识、增进社会有机团结，促成社区共同体生活中自由、平等、正义价值的实践，最终实现微观层面家户及个体间秩序稳定、中观层面社区秩序稳定、宏观层面城市社会系统稳定。

（四）实施共同体治理实践

理念价值和实践功效的割裂是西方民主政治的弊端，全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。如何将“人民民主”的修词概念转化为具体的民主行动，是实现民主价值理性与民主实践理性动态平衡的核心所在。正如有学者强调：“全过程人民民主只有通过实践，才能将自身蕴含的价值转换成客观绩效”，才能将民主文本制度转换为民主日常行为，使民主更具烟火气、生活味与归属感。从国家治理结构来看，社区是直接彰显“以人民为中心”民主理念、将全过程人民民主真谛落到实处的基础载体。“全过程民主”最初由习近平总书记在与基层社区居民交流时提出，因而对全过程人民民主的理解，更应聚焦民主赋能社区治理共同体的构建实践，它是源于基层、指向实践的民主形态。从理论层面的契合走向实践效力的生发，既要将全过程人民民主内化于心，也要将其外化于行，以推动实质治理。而使全过程人民民主从制度理念向“过程化”的社区治理行动转化，正是检验其制度成效的关键举措。习近平总书记早在2015年就指出：“全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。”2023年3月，中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，更是将“到基层去、到群众中去”的实践探索，确立为党治国理政的价值牵引与道义制高点。而建设全过程人民民主，尤为需要重视基层实践。民主政治意识与理念并非先验存在，而是在基层实践中逐步生成，并内化为一种行为调节机制。可以说，社区全过程人民民主实践是一座“政治熔炉”，它能淬炼积极向上的政治态度、熔铸赤热真挚的政治情感、培育民主取向的政治观念，乃至造就忠诚坚定政治信仰，有助于筑牢社区居民对基层政治以至整个政治共同体的高度认同。总而言之，全过程人民民主在社区治理共同体构建中，抓实抓细抓落实累经验的同时，社区治理共同体构建实践也在反哺全过程人民民主，最终实现民主精神的神圣性与民主实践的朴素性相统一、民主逻辑闭环与民主实践闭环相匹配。

（五）保障共同体民生利益

人民群众对于政治的偏好，在很大程度上取决于政治过程是否遵循“民生是最大的政治”的大逻辑。孙中山曾指出：“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”民生利益是政治活动的起点，人们对政治的态度取决于政治能否契合或满足自身的利益诉求。社区是广大居民日常生活的基本空间，更是政治生活与日常生活交融的关键场域。中国共产党治国理政过程中，尤为关注基层群众急难愁盼民生利益问题，正如习近平在参加江苏代表团审议时强调的：“基层治理和民生保障事关人民群众切身利益，是促进共同富裕、打造高品质生活的基础性工程，各级党委和政府必须牢牢记在心上、时时抓在手上。”

全过程人民民主与基本民生可谓是社区治理共同体的一体两面，“社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现。”解决社区居民的操心事、烦心事、揪心事，有赖全过程人民民主的耦合共进。一方面，办好民生事务、调节利益冲突，需要健全的民主机制作为保障。社区利益共同体的内部联结与利益分配，离不开政治的合理介入。尤其是公共利益，无法通过凌驾于人民之上的公共权力强制分配，而需遵循居民自愿、平等协商的民主原则。习近平总书记早在2014年就指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”通过民主的方式，对民生议题进行“挤兑”、筛选与斟酌，能将社区琐碎化的事务、差异性的利益整合为公共利益，形成科学合理的公共治理方案，最终提升社区共同体的整体福利。另一方面，社区全过程人民民主的发展，也需要民生利益作为“黏合剂”。广大社区居民参与治理的起点，是达成利益融合、转换利益偏好、减少利益排斥与政治排斥，进而维护自身合法权益。民生利益是社区党组织、居民、街道政府、居民组织等主体共同分享权力、共同参与民主活动的关键诱因。正是在回应社区利益诉求、破解“集体难题”、供给公共物品的过程中，社区公共性同步生成，变相地将民生领域的经济利益转化为民主领域的政治红利，最终在解决民生问题的实践中提升了全过程人民民主的效能。

三、全过程人民民主赋能社区治理共同体构建的逻辑维度

全过程人民民主萌生于党领导“农村包围城市”的革命历程、成长于改革开放初村/居民自治的伟大创造、再生于新时代民主治理新动能的升级实践。当前聚焦发展全过程人民民主，将为社区治理共同体构建工程的高质量推进注入政治新动能。

（一）理论赋能：重塑治理认知

民主是全人类共同的价值追求，其生命力在于能顺应时代潮流，实在践中不断积累理论养分、丰富理论内涵。全过程人民民主是对中国共产党人民民主理论的守正创新，近年来习近平总书记围绕发展全过程人民民主作出一系列重要论述，提出具有原创性、时代性和引领性的政治概念，构建社区治理共同体确立了“过程性、人民性、真实性”的民主意蕴。全过程人民民主是“全过程-人民-民主”复合而成的概念，“是十分典型的中国民主理论的话语建构”，其价值表意与符号修辞传递出的政治信息，为新常态下的社区治理共同体构建提供政治新表述、新常识、新范式。

首先，过程民主理论为社区治理共同体构建擘画蓝图。习近平总书记反复强调，要高度警惕基层实践中的“半拉子民主”“民主烂尾工程”问题。社会主义民主绝不能出现“选时有民主，选完没民主”“选举时漫天承诺、选举后无人过问”等不良现象，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”社会主义民主不是间断性的理论术语，不是阶段性的热潮，更不是风靡一时的民主。不同于西方不可持续、间歇性、休眠式的民主，社会主义民主强调“选人、议事、定策、管事、用权”各环节都要有民主，这就要求社区治理共同体构建全过程，要充分发挥全过程人民民主的天然优势。

其次，人民民主理论为社区治理共同体构建铸魂赋能。人民性是全过程人民民主的基础伦理，党的二十大报告指出：“一切脱离人民的理论都是苍白无力的，一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。”“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”坚持“以人民为中心”“人民至上”“民心是最大的政治”，需充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，尊重人民意愿、聚焦人民利益福祉，将人民“获得感、安全感、幸福感”作为民主效能的试金石。不断把人民至上的政治伦理与民主制度建设深度融合，方可形成与社区治理共同体内在契合的民主价值体系。

再次，真实民主理论为社区治理共同体构建提质增效。全过程人民民主贯通“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”全流程，是全链条、全方位、全覆盖、全周期的民主，也是最广泛、最真实、最管用的民主，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一。全过程人民民主不是空头支票，在社区治理共同体构建过程中，广大居民直接行使民主权利，既昭示主权在民的民主真谛，也诠释马克思主义“真正民主制”的意涵，更能有效践行人民民主的价值理念。

（二）规模赋能：调适治理单元

适度规模与合理范围是民主政治的重要基础，也是影响国家治理效能的关键变量。早在古希腊时期，人们就以城邦为基本单元来治理国家，将规模作为衡量城邦政体优良与否的标准之一，如亚里士多德认为，城邦的大小需有适中的限度，以使人们更好遵守法律与礼俗，一个城邦最适当的人口限度应是，足以达成自治生活所需要而又是观察所能遍及的最大数额。当代政治学者达尔指出，参与政治的规模决定了民主对话效能，“任何个人或者固定规模的团体而言，公民的数量越多，试图说服其他公民的成本也就越高。”我国是一个超大型国家，巨大人口规模叠加广阔疆域面积的国情，致使政治行政层级繁多、治理结构复杂。

人民直接行使当家作主权利的场景多在社区基层，直接且有效的政治参与往往在社区基层才能大规模展开。全过程人民民主的制度优势在于全覆盖性，能在社区适度规模内直接赋权，成为居民可参与、可感知、可亲近的“在场民主”。近年来，为破解治理单元规模过大引发的民主幅度过宽、基层权责不匹配等一系列问题，中共中央国务院发布相关文件，明确要求：“规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。”从当前社区治理共同体构建实践来看，增强全过程人民民主效能，必然要求优化社区规划建设，倒逼治理单元合理划分与治理规模科学调整。

（三）结构赋能：贯通治理框架

现代民主制度的效力，很大程度上取决于其结构性能，西方民主的弊端源于固有的结构缺陷，即以单一性的选举环节、断裂式的政治节点替代民主全过程，导致民主流程的片段性、民主参与的休眠化。而全过程人民民主，具有结构原理科学、结构要素完备、结构框架清晰的优质特征。

首先，心灵结构：民主理念与制度规范内化为社区共同体的深层信仰。民主建设绝不仅仅是一个简单的经济水平提升和政治制度完善的问题，更关乎深层心灵结构的塑造。全过程人民民主通过扩大民主范围、丰富民主形式、创新民主技术、拓宽民主渠道、提升民主标准，大幅度提高了民主实效性和质量，使其更贴合广大社区居民的日常生活体验，形成中国式的社区民主文化，让社区民主成为一种日常性和经常性实践。以全过程人民民主优化社区治理共同体，使民主内化为社区共同体的深层意识，成为居民“日用而不觉”的行为习惯与行为方式。

其次，链式结构：保障民主贯穿社区治理全过程。马克思曾讲到：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”全过程人民民主拥有完整的制度链条，“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”环环相扣，具有鲜明的层次性。在社区治理共同体构建中，“五个民主”的互动、互联、互补与贯通，将全方位拓展居民参与空间。

再次，开放结构：实现社区民主治理的全覆盖、全天候。全过程人民民主强调政治结构和政治实践的开放性，主要体现为治理主体多元化、政治活动公开化、参与时间常态化：一是全过程人民民主体系向社区党组织、居民、基层政府、居民代表、人大代表、积极分子、新市民等多个群体开放，保障多元主体有序参与治理活动；二是政治议题及时公布于众，由多元治理主体公开评议，通过民主公开的方式实现“代表制吸纳”“协商性吸纳”；三是在新媒体广泛传播和数字治理背景下，基层人大代表联络社区居民的形式更加丰富、渠道更加便捷，居民参与治理的机制更加畅通，基层政府、组织和干部可全天候回应居居民诉求。

（四）程序赋能：契合治理实质

科学合理的程序是民主制度有效运行的前提，西方长期以来的政治理论，将多党轮流执政和竞争性选举程序标榜为民主的精髓。如熊彼特认为，民主就是“那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排下，某些人通过争取人民选票而取得作出决定的权力。”亨廷顿更是断言：“民主的核心程序是，由民主政府所管治下的人民通过竞争性选举来选拔领袖。”竞争性选举对民主固然重要，但民主仅仅停留在“程序正义”层面，易导致“为民主而民主”的“相互否决、相互攻讦”；这种以选举程序合法性替代民主过程有效性，会使民主成为“一次性消费”的政治活动，最终消解了民主的治理效能。

全过程人民民主不仅具有完整的程序拟制，即各环节、全流程均融入民主逻辑，而且实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、选举民主和协商民主的统一。首先，从制度程序着眼，社区基层“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。在社区治理活动中，民主制度充分保障“选人”“议事”“决策”“管理”“用权”全过程要严格走实民主程序，“五个民主”递次推进，形成闭环链条。其次，“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”社区通过开展选举活动、组织治理主体参政议政，推动“形成最大公约数”“画出最大同心圆”，实现从居民自治到“协商共治”的转换，促进社区选举民主与协商民主的协同推进。再次，程序民主和实质民主的统一。全过程人民民主超越了西方“形式主义”民主，大幅拓展民主范围、丰富民主生活，推动中国特色社会主义政治的制度化、规范化、程序化、生活化。

（五）主体赋能：激活协同网络

深化社区治理共同体构建是一项系统性工程，完善共建共治共享的社区治理格局、推动全过程人民民主与社区治理共同体的同频共振，关键在于汇聚起多元主体协同治理的合力、促进多元主体的共同参与。社区全过程人民民主建设高度崇尚多元治理主体自觉，充分明晰多元主体在社区治理中的角色定位与功能，致力于实现主体间关系的新均衡。

其一，核心主体：广大居民。纵观社会主义民主的发展历程，不难发现从最初的形式到全过程人民民主，始终确立了作为“一切社会关系总和”的人民群众的主体性。全过程人民民主不是在单线演进，而是时刻与人民直接关联。社区居民具有伟大的历史主动精神和历史首创精神，改革开放初期，居民积极探索社会主义民主政治的特色道路，如成立社区居民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，直接将治理主动权掌握在居民自己手中。当前，全过程人民民主驱动的社区治理共同体构建进程，始终坚持居民为中心的政治立场，尊重居民的政治行为主体地位，进一步促进居民从私利人到公共人的转变。

其二，“统摄性”主体：社区党组织。当前我国部分社区民主运行低效、治理积弊难以破解，根本原因在于基层党的领导弱化、党的建设宽松软，全面从严治党管党、依规治党与制度治党向社区延伸出现“中梗阻”。积极推进全过程人民民主，一方面夯实依照民主规则治党、民主制度管党的基石，落实社区党内民主，充分保障党员民主权利、党内民主决策和党内干部选举、监督，强化社区党组织的战斗堡垒作用。另一方面，党的集中统一领导为全过程人民民主之核心，具有强大合法性。社区党组织作为治理中的“带动、统筹、协调、引领”核心，通过发挥“统摄性”主体功能，实现制度安排与执行的协调统一，以党内民主带动社区全方位民主，改善社区政治生态。

其三，“关键少数”：党员领导干部。社区基层官僚主义、形式主义、小微权力腐败屡禁不止，一个重要原因是民主缺失，尤其是社区党员领导干部等“关键少数”民主意识薄弱、民主能力不足、廉洁履职风险突出。而在全过程人民民主加持下，居民的积极参与和社区干部的主动作为可实现双向促进。即“关键少数”“选人”“议事”“定策”“管理”“监督”全过程带头践行民主，超越“小我权益”和“精英俘获”的迷思；居民也可通过直接选举和监督，规范“关键少数”的政治行为。除此之外，基层行政机构等服务型主体，因在全过程人民民主的驱动下，向治理导向的服务型角色转变。总的来说，民主治理是多元主体的协同治理，而非单一主体的行为。全过程人民民主将推动各个治理主体关系回归新的均衡，以民主的方式明确治理分工与权责边界，提升社区治理效能。

四、全过程人民民主赋能社区治理共同体构建的实践路径

治理吸纳民主以实现社会和谐、民主渗透治理以实现治理有效。全过程人民民主是积极追求治理目标的进取型民主，能推进社区治理的民主化、激发社区民主的治理性。进一步全面深化“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社区社会治理共同体构建，形塑涵盖全体、涉及全部、贯穿全程的社区治理共同体新格局，重在从理论、规模、体制、过程、主体等多个维度，聚焦发展全过程人民民主。

（一）深化理论认同，转化民主话语体系

现代社会的特征在于知识的生产与物质的生产是同步的，一个社会认同何种治理符号、接受何种治理理念，决定了治理主体采取何种治理行为、实施何种治理行动。全过程人民民主作为中国特色社会主义政治的新常识，为构建社区治理共同体提供了一套系统的话语体系，其能否成为社区居民“日用而不觉”的民主理念与制度认知，取决于民主符号的时序性扩散。

首先，精确把握新发展阶段的历史方位，坚定全过程人民民主的符号自信。社区应常态化开展组织学习并研讨全过程人民民主的重要理论，积极营造学习全过程人民民主知识的良好氛围。鉴于社区党员干部等“关键少数”是“时代问卷的直接‘答卷人’，是影响人民群众这个‘阅卷人’给出政治判断的直接作为者。”因而，必须充分发挥“关键少数”在带头学习民主知识的方面的示范作用。同时，邀请相关领域的专家学者，对全过程人民民主这一政治话语进行及时更新与解读，并对“社区治理共同体”这一学术概念进行清晰阐释，从学理层面厘清全过程人民民主的理论创新、赋能机理与话语能量，帮助社区居民深入理解全过程人民民主的核心内容与治理效能。

其次，培育壮大政治人才队伍，为民主治理提供智力支撑。民主教育和训练是实现民主治理的前提，要在社区培养一批既懂理论、又接地气，信得过、靠得住、用得上的民主政治工作者。要牢固树立人民至上的价值理念，突出全过程人民民主的“美学内蕴”与人文精神，使全过程人民民主制度成为一种文化内核。要充分发挥基层人大代表、基层政协委员、精英群体等的桥梁纽带作用，通过实操层面努力实现全过程人民民主从学术话语、政治话语向大众话语、网络话语的迭代升级和表达对接，克服全过程人民民主理论的抽象表达问题。

再次，实施民主思政大课堂教育工程，广泛开展“私利与公益、权力与责任、自由与规则”等为主题的思想政治教育活动。“没有优质的民众，就难有优质的治理”，要在社区及时转换全过程人民民主的话语体系，将全过程人民民主理论变为易于传播的话语故事。通过各种群众喜闻乐见的宣传教育方式，努力将民主一词“微观化”，使“人民社区”理念深入人心，并“升格”为居民的道德信条。不断扩大群众主体直接参与民主活动的覆盖面，增强其民主治理的法治观念和规则意识，通过集体慎思汇聚起全过程人民民主的制度力量。

（二）优化规模分层，精准适配治理单元

社区治理单元的规模会制约全过程人民民主效能的发挥，“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的每一个环节，都需要依循特定的人口数量、地域范围、空间规模、利益动力、文化习俗等治理要素进行设计。习近平总书记曾对此做过精准的论述，“涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”这一论述充分体现了将民主置于具体场景中的思想，核心在于依据民主规模进行分层分类，划定最为恰当的治理单元。全过程人民民主高质量驱动社区治理共同体构建，必须要在民主规模和治理单元之间找到平衡。

1.实现党建规模与民主规模的协调统一。坚持党的领导是发展全过程人民民主的根本保证，要将党的领导贯穿民主治理全过程。社区全过程人民民主实施的具体人口规模、空间范围、组织形式，都应与相应的党建规模匹配。要坚持系统思维，积极探索规模化、体系化党建引领社区治理的有效形式，打造“社区大党委”“综合性党委”“区域化党委”“全域性党委”等新型党建单元与党建格局。通过整合街道、居民区的党建资源，调动党组织力量，充分借鉴广东省佛山市南海区丹灶镇等探索出的片区大党委做法，以规模化党建引领规模化民主，为全过程人民民主推动社区治理共同体构建提供坚强组织保障。

2.推动行政规模与民主规模的良性互动。行政权力的运转通常遵循科层化的官僚理性，而民主政治的原生价值在于保障多元主体的参与权利。在广大社区，处在官民衔接层域的“小微权力”，具有正式体制性权力难以监督而民众又无法监督的结构特征，易使行政化趋势加剧，出现权力过密等现象，挤压全过程人民民主的功能空间。甚至滋生“伪民主”、官僚主义和不正之风。为此，必须科学设定民主规模，把社区行政权力关制度的笼子，平衡好行政空间和民主空间，为全过程人民民主留足余地。谨防社区治理陷入“行政替代民主”“政府包办”的怪圈。

3.促进自治单元与民主规模的有机衔接。民主政治总是在一定的基本单元中展开，单元规模既是实现民主价值的工具，也是民主实践的结果。社区全过程人民民主的有效实施，依赖于自治单元的合理划分与适度下沉。近些年，各地通过动态调整自治单元，如依托“社区院落—居民小组—行政社区”等多级架构，探索民主自治的实现形式。然而，自治单元调整并不必然带来民主成效，如一些发达国家通过合并重组，扩大城市社区建制单元，反而有损民主。要破解当前因治理单元过大导致的管理幅度过宽、基层权责不匹配等问题，需要综合考虑社区历史、利益动力、文化习俗、交通交往距离等变量，推动自治单元规模与全过程人民民主需求相适应。

（三）贯通体制机制，防止治理架构内卷

民主结构决定了民主过程的有效性，将深刻的政治伦理与价值主张贯彻、渗透并弥散于整个社会，实现整合政治资源、强化权威引领、吸纳政治精英、动员民主力量，归根到底离不开系统完备的民主结构。将稳定的全过程人民民主制度优势转化为社区治理效能，需要健全、创新民主结构体系。

前提是强化社区党组织的使命责任，形塑社区民主文化结构。民主“需要通过负责任的政党来实现”,中国共产党时刻肩负着保障人民当家作主的使命责任。党长期执政过程中，不断把人民至上的政治伦理与执政能力建设紧密结合，创造性地形成内在契合于治国理政的政党文化系统。要以党组织的民主思想建设为抓手，增强社区治理共同体构建中人民至上、人民为主体、人民为中心的公共价值的感召力、凝聚力，营造浓厚的民主文化氛围，使民主内化为社区深层次的心理文化结构。

关键是充分发挥全链条民主的结构效能。民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督环环相扣、相互衔接，在结构与行动上相互形塑、耦合与协变。激发全链条民主的结构功能：一是对社区社会群体与个人直接施加民主影响，进而将他们纳入有序化的民主参与过程；二是弥合国家与社区社会间的结构性张力，推动二者在持续互嵌、协动与形塑的过程中“磨合”出更加有助于治理行动开展、打造社区治理共同体的政社关系结构。

根本是加快完善“四治”融合治理体系，激活治理型民主结构动能。社区治理共同体构建，离不开自治民意—法治规范—德治伦理—数治智能的深度融合。其一，居民自治制度是人民群众直接参与民主政治建设的主阵地，应充分保障居民自治权，防止自治游离或弱化，以自治促进共同体的联结；其二，要依照居民规约等一整套社区共识和法治规则体系定分止争，同时强化基层“微腐败”治理，加强社区巡察工作，防止小微权力失范；其三，要弘扬互惠、宽容朴实的道德风尚，抑制“利”字当先的狭隘观念和异化行为，同步推进思想建党与以德治党，促使“关键少数”做到为政以德；四是要把握全媒介数字化趋势，推动数字技术与全过程人民民主理念的融合，构建数字治理共同体。因而要依托网络空间低门槛、低成本的优势，围绕公共议题展开零壁垒的个性化叙述，以数字技术搭建意见表达和民主协商的新型平台，借助数字技术分析居民需求和社区舆情。

（四）规范过程设计，避免民主程序虚置

民主程序是可视化的民主规则，是民主价值的呈现过程。程序民主是实质民主的前提基础，实质民主是程序民主的价值归宿，二者不可割裂。社区治理民主化的要旨在于依循全过程人民民主完备的制度流程，设计和优化程序拟制。只有把民主的程序嵌入居民政治生活，以程序正义民主达至实质正义民主，社区共同体构建才能实现民主合法性和治理有效性的融合。

一方面，依循全过程人民民主的框架结构，避免程序民主的窄化。民主程序是开展社区治理活动所要遵从的一整套规范，社区治理行为的发生，要以民主的有序化和理性化程序准则为实践依循。要切实构建“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的民主决策流程，确保人民民主覆盖选举、协商、决策、管理、监督各环节。如学习湖南省邵阳市依托基层人大代表联络站，积极构建人大代表“倾听-建言-督办-落实”完整履职链条的有效经验。与此同时，强化全过程人民民主的严肃性和权威性，坚决纠正将程序民主窄化为单一选举行为的倾向，防止行政权威随意干预和戕害民主过程而导致程序民主的虚置与异化。

另一方面，拓展全过程人民民主的内涵真谛，警惕实质民主流于形式。社区治理实践容易出现偏离民主价值初衷的现象，甚至走向民主反面，即注重民主程序规则，却消解了民主实质，助长全过程人民民主形式主义与“面子工程”。因此，社区治理活动要坚持民生利益是最大的民主的大逻辑，不断拓展全过程人民民主的内涵空间。既要执行“多数同意”的公共方案，也要关注“少数不同意”群体的诉求，破解“数字遗民”“信息孤岛”等问题，真正赋权于最广大居民。唯有解决居民“急难愁盼”的民生需求，让社区在以美好政治生活保障美好物质生活的实践中，彰显全过程人民民主的真实性、有效性、管用性。

（五）强化统筹协调，激发多元主体合力

全面构建社区治理共同体，需牢固树立与运用系统思维。面对基层社区事务千头万绪、纷繁复杂的现实局面，多元治理主体要增强大局意识、强化系统观念，使全过程人民民主的系统性、整体性、普惠性效能优势得以发挥。

第一，统一思想认识，强化共同构建美好政治共同体的使命担当。各治理主体的地位角色、职责分工即便不同，但都拥有一个共同的价值目标——以“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力、化解民忧、维护民权”为使命，共同为社区创造更加美好的政治生活。多元治理主体要坚持“一切为了人民、紧紧依靠人民、不断造福人民”的价值秉性，矢志不渝站稳人民至上立场，谋求主权在民的政治福祉；崇尚人民主体地位，全方位尊重居民“五个民主”的权利、全周期保障居民自治权；激发居民创造伟力，调动居民的积极性、主动性、创造性。将居民的“获得感、安全感、幸福感”作为衡量社区民主治理成效的根本标准。

第二，坚持党建引领，整合分散的民主主体和民主意见。社区党组织是全过程人民民主的组织者、实践者、坚持者、推动者。要充分遵循党是最高政治领导力量这一首要前提、党的集中统一领导这一根本原则，始终坚持党对社区民主治理的全面领导，把党的领导贯穿进一步深化社区治理共同体构建全过程、各方面。要坚决做到“两个维护”，加强社区党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力建设，夯实党长期执政的政治根基。

第三，形成民主合力，弥合社区治理主体的互动空间。社区全过程人民民主是联结居民个体、党组织、居民委员会、居民组织、居民代表、基层政府等多元治理主体的制度体系。要通过民主机制，弥合治理主体互动空间，激活潜藏于社区群众中的“和合文化”，实现协商过程中的宽容合作、正当妥协、共商共治。要强化居民自治权，防范行政权威过度干预，避免全过程人民民主沦为行政缝隙中的民主。如安徽淮北市探索出“党委领导、人大主导、群众参与”的民主实践路子。与此同时，要深化“放管服”改革，促进基层政府由“行政末梢”向“治理枢纽”的转变。引导多元主体在全过程人民民主的治理框架中复合发力，增进社区共同体的政治福祉。

作者简介：吕进鹏，西南财经大学马克思主义学院讲师、硕士生导师。来源：《乡村治理评论》2026年1期