中央党校刊文：农民养老金太低，国家欠他们一笔账

先看一组来自中央党校学报的数字。

2025年，城镇职工月人均养老金约3900元，城乡居民是276元，前者是后者的14倍。机关事业单位养老金替代率80%以上，企业职工50%左右，而农民那一档，用文章的原话说，“基本只能算一份象征性的生活补贴”。

这不是某个网民的吐槽。2026年第5期《中共中央党校（国家行政学院）学报》刊发了郑功成、冯梦龙一篇1.5万余字的长文，标题叫《社会保障制度优化与扎实推进共同富裕》。文章里有一个词，份量很重： “补偿历史亏欠” 。

中央党校的学报，用“亏欠”两个字来定性农民养老金问题，这不是修辞。它是在说，这笔账不是“多给一点少给一点”的施舍问题，是制度层面承认，有一笔该记在账上的东西，一直没记上去。

差距的真相：不是“没缴”，是“没赶上车”

有一种声音很常见：农民没交过社保，按“多缴多得”的规则，拿得少是正常的。

这套说法最大的问题，是拿今天的制度框架去套昨天的历史。城镇职工养老保险在1990年代改革时，此前没缴过费的国企职工，连续工龄被承认，叫作“视同缴费”。国家承认：你为我干过活，我记着。

农民呢？1949年到2006年，全国农民累计缴纳公粮超1.2万亿斤，农业税总额近4000亿元。有学者统计，改革开放前通过“工农产品价格剪刀差”，农民为国家贡献了约7000亿元，相当于当时的20万亿元。修水库、挖河道、筑公路，农闲时节自带干粮上工地，全是义务工，没有一分钱报酬。

全国人大代表雷茂端在两会小组讨论里说了一句话，引发全场共鸣： “农民交的不是货币形态的社保费，但他们交的是生存资源，是保障国家运转的‘硬通货’。”

城镇职工的“视同缴费”，承认的是工龄。农民交公粮、出义务工的那段岁月，在现行社保规则里没有对应的折算通道。不是农民“没缴”，是那套折算机制在建立的时候，把这条线跳过去了。

更扎心的是时间：14年涨了48块

2009年新农保试点，人月均基础养老金55元。到2023年，103元。14年，涨了48元。2024年起才进入每年涨20元的节奏，2026年全国最低标准到了163元。

163元是什么概念？全国人大代表张学武在2026年两会期间给出的对照是：东西部基础养老金标准差距达6.2倍，上海每月1555元，甘肃只有249元。多数农业大省维持在100—150元，仅能覆盖基础粮油支出，低于农村低保标准（约594元/月）的一半。

郑功成在农村调研时记下了一个场景，他把它写进了两会建议里：80岁以上的老人还在下地劳作，而城镇退休人员平均不到60岁就开始享受生活。

这批高龄农民，恰恰是当年交公粮、出义务工的那一代人。他们失去劳动能力的时间越早，能领到的养老金反而越少——因为他们没有个人缴费形成的部分，只能靠政府供款的基础养老金。越是年老的农民，养老金越低。

“提低抑高”四个字，把方向说清楚了

郑功成文章的核心主张是“提低抑高”。“提低”是大幅提高农民基础养老金，年龄越大增幅越大。“抑高”是建议把机关事业单位基本养老金替代率从80%以上，下调到与企业职工相同的50%左右。

为什么“抑高”必须和“提低”放在同一篇文章里？因为文章指出了一种现象：“逆向再分配”——越需要保障的群体拿得越少，保障越充分的群体拿得越多。公共养老金的本意是互助共济、促进公平，但运行的方向如果反了，再分配就不是缩小差距，而是在加固差距。只做“提低”不做“抑高”，差距的存量结构不会被真正纠正。

这不是一个激进的主张。企业职工养老金替代率近年约在42%—44%，缴费年限长或职级高的在50%以上。机关事业单位加上职业年金，替代率能到80%以上。把机关那一端降到50%，不是“砍到低于企业”，是拉回到和企业职工同一个水平线上。

钱从哪里来：1200亿的算法，比“普涨到500”更现实

“把农民养老金提到500、800甚至1000”的声音，过去几年两会年年有。全国人大代表张学武建议5年内逐步提到月均1000元，雷茂端建议70岁以上提到500元。方向都对，但财政上需要区分“最紧迫的那部分人”和“所有人”。

郑功成算了一笔很具体的账：农村80岁及以上高龄老人约2000万人，每人每月增发500元，一年6000元，当年投入约1200亿元，相当于2025年GDP的0.086%。而且这笔支出不是刚性的、逐年膨胀的——随着享受待遇的高龄农民逐年减少，每年的支出会递减，“不是负担越来越重，而是越来越轻” 。

钱从哪里出？文章和郑功成的后续解释指向同一个方向：专项财政投入和划拨国有资产。理由很硬：老一代农民出义务工创造的劳动成果，“实质上凝结在现在的国有资产中”。城镇职工视同缴费的工龄，对应的是国有资产的形成；农民义务工对应的同样是国有资产的形成。用国有资产收益来补偿老一代农民的养老金，在逻辑上是闭环的，在财政上是可计算的。

对中青年农民，走的则是另一条路：提高政府补贴参保、集体经济分担缴费责任，激励他们进入社会保险轨道，而不是让几亿人都指望财政供款的基础养老金。老一代走福利性补偿，中青年走保险性积累，两条路节奏不同，混在一起谈“涨多少”，最容易把最紧迫的那批人盖过去。

这笔账的本质，不是“给农民发钱”

写到这里，需要把一件事说透。

农民养老金低，经常被包装成一个“财政能不能承受”的技术问题。但中央党校这篇文章把它拉回到了一个更根本的层面：这是一笔历史账，不是一笔新增开支。

城镇职工在制度转轨时，国家用“视同缴费”承认了他们此前的劳动。农民在同一个历史时期，用公粮、剪刀差、义务工，为同一个国家的工业化垫了底。两种付出的形态不同，但性质是同一个性质：在国家还没有能力建立全民社保的年代，他们已经用自己能出的方式，把“保费”交出去了。 区别只在于，一个被记进了制度，一个没有被记进去。

雷茂端那句话说得直白：“我们不能用今天的制度框架去硬套昨天的历史。”用“农民没缴社保”来论证“农民不该多拿”，在逻辑上回避了一个事实：他们缴的那个东西，叫公粮，叫劳力，叫生存资源，只是当时的制度没有给它开一个账户。

163元不是养老金，是一份象征性的生活补贴。而80岁还在下地这件事，不是“农村老人的勤劳美德”，是一个国家在它最基础的那条保障线上，欠着一笔没有结清的账。中央党校的学报把“补偿历史亏欠”写进去，不是在替谁喊话，是在替制度本身做一次诚实的对账。对账之后什么时候把差额补上，才是接下来真正要回答的问题。