冯川 | 村级债务被政策豁免了？关于基层化债的调查

一、村级债务的产生

根据在湖北省X街道的调查，按照村级债务的发生原因，可将村级债务分为三类：

1、政策性债务，主要指为保证政策性任务按期完成而产生的债务。

比如在税费时代，村集体为支付村干部报酬、垫交农业税费、普九达标、用工工资、办公费而产生的债务。在Z村，1993年，村集体替村民垫交税费，欠周HL1150元，欠余XL3318元，先后欠周建平1010元、3350元。1997年，村集体为支付村干部报酬，对5个村民欠下债务：欠洪XL16681元、12750元，欠周JP18900元、366元、21046元，欠余XL13021.63元，欠周HL17283元，欠刘FA19322元。

2、建设性债务，主要指为村级公共设施建设而形成的债务。

比如属于“去街山区村”（离街道办很远的山区村）的重点贫困村——J村，1996年因村级建设，欠XX信用社28000元，欠XX银行（2000年代改为“武汉农村商业银行”）21500元。2005年，由于响应湖北省实施的“家园建设行动计划”，开展通湾道路硬化工程建设，又欠张JX209500元。

3、经营性债务，主要指为发展和经营产业而形成的债务。

该类债务多形成于后税费时代，属于新一轮村级债务。《中共武汉市XX区委 武汉市XX区人民政府 关于加快建设国家中心城市城乡融合发展实验区 全面推进乡村振兴的实施意见》（X发[2021]1号）提出“剥离经营性债务”和“坚决制止新增债务”。这也许意味着本轮村级债务化解工作，尚不涉及对于经营性债务的化解，“债务清零”目标中也不包含对经营性债务的清零[待核实]，但同时也不再允许经营性债务的进一步扩大。

从债权人属性的角度，可将村级债务分为两类：

1、债权人为政府部门或金融机构的债务。

比如，J村1996年为了村级建设，向XX信用社、XX银行共借款49500元，向XX财政所借款327309.68元，这三笔借款至今已形成呆账。

2、债权人为个人的债务。

比如，J村2005年为建设通湾道路硬化工程，向张JX借款209500元。由于村集体经济贫乏，村集体无力向张JX偿还债务。

二、为何要化债？

[待调查]

为何此时自上而下推动村级债务清零？

中共湖北省纪委办公厅《关于跟进监督全省化解村级债务工作的实施意见》，全面推动所有村庄的村级债务清零工作。其中，脱贫村的化债问题受到特别重视，因为脱贫村若仍然存在村级债务，就意味着存在“巩固脱贫攻坚成果不够到位，贫困村债务化解不够有力”的政治问题。中共武汉市农业农村局党组发布了《关于印发开展化解脱贫村债务整改工作方案的通知》。2021年3月，X街党政办公室则进一步将《关于开展化解脱贫村债务整改的工作方案》印发给街道内各村居，并明确整改事项为2019年底8个贫困村的累积负债208.8637万元。

三、如何化债？

一是，村级向街道申请债务的政策豁免。这种化债方式，针对的是债权人为政府部门或金融机构的债务。

根据《X街脱贫村化解债务指导办法》，单位因改革自然消失的债务，可以申请予以核销。村集体欠街道办事处、街属各机关单位、人民团体的债务，直接予以豁免。村集体欠金融机构（银行、信用社、基金会）的债务，由街道统一协调金融部门进行核销。

以J村为例。J村村委会在《X街J村债务化解方案》中提出，一方面争取XX银行和XX信用社等金融机构将J村所欠债务（49500元）全部豁免，另一方面，也争取XX财政所等机关单位将该村所欠债务（327309.68元）全部豁免。在后者的情况下，J村委会向徐古街道办事处提交《关于村级债务政策豁免的请示报告》，申明该村2003年税费改革期间锁定的历史欠债数额和债权主体，并说明申请豁免的理由：“鉴于村级经济现状，化解此款项力不从心之实际，特申请街办事处给予债务政策豁免为盼。”

由于村账由街道经管站的“三资”中心（全称是“武汉市XX区X街道农村集体资产资金资源委托代理服务中心”）管理，存在村级债务的行政村需要向街道“三资”中心申请化债，请街道“三资”中心根据鄂办发[2020]23号文件清查核实村级债务，并批准债务的政策豁免。

二是，村级通过多方筹资化解债务。这类债务的数额，多是债权与债务相互冲抵、债务清理与核销之后剩余的个人债务。

根据《X街脱贫村化解债务指导办法》，对债权人死亡、债权人根本不存在的债务，可申请予以核销。有集体经营性收入的村，可用集体经营性收入（光伏发电收入除外）化解债务。各级财政部门政策支持的用于化债的资金，需要专款专用于化债。

以J村为例。J村村委会在其化债方案中指出，筹资化债的数额已因债权与债务冲抵而减少4614.98元，又因债务清理而核销299481.74元。后者的情况是，部分个人债务经过历届村委会请求企业家支援而早已还清，但因每届时任村报账员没有及时与“三资”代管中心对接核销而仍被记录在债务报表中。经过债权与债务冲抵和债务清理核销，该村剩下的债务，通过2016年以来发展的集体经济收入偿还193889.12元，又从驻村工作队那里获取资金支持偿还100000元。

四、结论与讨论

第一，化债流程的形式主义。

形式主义可以做两种理解。一种形式主义，是作为基层应对策略的形式主义。在上级强调制度化、规范化的情况下，如果原原本本按照上级的要求落实工作，就会大幅提高基层治理成本。为此，基层治理主体主动将程序性的合规工作形式主义化，也就是“走过场”，将实事虚做，从而达到降低治理成本的目的。另一种形式主义，是“冗余”意义上的形式主义。对于保证结果和目标的达成而言，一些细化规定的程序环节和规则要求并不具有特别功能，其存在本身就是一种不能发挥实质性作用的形式。

先讨论第一种形式主义。

《X街脱贫村化解债务指导办法》中特别提及要召开群众代表大会，遵循“四议两公开”的流程，将化债情况公示公开，做到化债手续资料完备。

从村级提交给街道的资料来看，包含了“债务还款核销确认书”，上有“村委会意见”一栏，填写的是“申请给予政策豁免”，并附有村支书和财务负责人的签名。还有一栏是“村民代表大会及理财小组意见”，填写的是“同意给予政策豁免”，并附有成员代表的签名，从字迹的相似度判断，应该存在代签现象，下盖村监会的印章。

对于代签现象，街道干部表示这种情况其实很常见，他们都心知肚明，但也都不会认真去计较，他们只关心手续流程是否到位。村里老年人一般也比较多，或者有的村民长期不在家。特别像J村这样的山区村，村民居住较为分散，山高地远，行走不便。街道干部也能理解村干部代签的无奈。但反过来看，这说明为了做到程序合规、手续资料完备，从下到上都在认认真真走形式。因为程序合规的制度运行成本太大，对于农村而言也没有必要。代签、“四议两公开”走过场，将程序和规范形式主义化，其实是基层降低治理成本的一种应对策略。

再讨论第二种形式主义。

资料还包含手写的“会议记录”：主持人召集“两委”成员和村民代表，召开专题会议讨论决议村级债务豁免问题，请大家讨论历史债务化解问题。若干村民代表的发言，都表示历史债务因时间久远、经手人去世多年、单位更名或不再存在等原因，应该申请政策豁免。

对欠个人的债务问题，同样有一张还款确认书，村委会意见和村民代表大会及村理财小组意见都填写的是“按政策性化债，同意申请还款化债”。由于村账镇（街道）管，资料中还包含村集体向街道“三资”代管中心申请利用“村土地流转管理费、其他代管资金”等村级收入化债还款的“资金拨付审批单”，上附村委会负责人、村监会、总支、经管站、街道分管领导或管理部门的意见（“同意申请”）和签名。

从上述资料构成来看，化债流程的形式主义主要体现在两个方面：

其一，民意冗余。化债这样的事情，村民当然都会同意，但仍然要通过开会讨论、填写表格、签字盖章，只是为了表明省市区街推动下的村委会化债意志，最终经过了村民的讨论通过。但这样的“民意确认”工作其实没有必要。

其二，申请冗余。如果说村集体对单位或金融机构的债务，确实需要申请上级部门予以政策豁免，因为村集体不可能自己豁免自己的债务，那么村级利用集体经济收入偿还对个人的债务，仍需要在申请资金拨付之外附上向上级部门申请还款化债的表格，就属多余了。

第二，化债进度的加码跃进。

按照《中共武汉市XX区委 武汉市XX区人民政府 关于加快建设国家中心城市城乡融合发展试验区 全面推进乡村振兴的实施意见》（X发[2021]1号），进度安排是：到2021年底，负债10-50万元的村实现债务清零；到2024年底，负债50-100万元的村实现债务清零；到2025年底，负债100万以上的村实现债务清零。

区一级为各个街道制定了《村级债务化解工作进度统计表》，用于排名考核。以2022年2月20日填报的统计表为例，表中罗列了各区的债务总额、累计化解数、化解进度（%），以及以化解进度为标准的排名。每个街道都上报了无债务村、债务村（10万元以下，10-50万元，50-100万元，100-500万元，1000万元以上）的总数和化债累计完成的村庄数。从数据可以看出，各街道基本没有达成《实施意见》中“到2021年底，负债10-50万元的村实现债务清零”的目标，完成这一目标的仅仅只有YY开发区。

在上述统计表中，X街道负债10-50万元的村庄有18个，但其中完成债务清零的村庄仅5个。X街道还有负债50-100万元的村庄3个，其中完成债务清零的村庄1个。另外，还有1个负债100-500万元的村庄1个，尚未完成债务清零。当时X街道排名全区第9，化解进度为39.65%。

然而，在笔者调研的2023年6月，X街道相关工作人员表示，街道所有村庄均已完成债务清零。仅仅用1年多时间就完成了清零，这可以说是加码跃进的结果。什么时候清零的？如何清零的？其他街道如何？还有待进一步调查。特别是在走访一些村庄时，有村干部私下表示村里的债务实际上还没有清零。这就是说，街道收到的村庄上报数据有可能存在虚报情况。虚报也正是政治任务加码跃进的结果。

第三，债务政策豁免条件的可复制性。

如果说债权人去世、债权单位消失或更名，债务就可被豁免，“债”这个问题就显得更像是一个假问题了。只要拖着不还，让时间把债务变成死账、呆账，债务就有了消失的合理性？如果历史上的债务可以被如此政策豁免，那么现今的债务问题完全可以复制这一逻辑。这样一来，我们是不是可以更多考虑如何让债务被一笔勾销，而不是如何还债？

第四，预算软约束以及村与村之间的不平衡。

首先需要澄清，并不是所有村级债务都被政策豁免。经营性债务，以及未变成死账、呆账的私人性债务，仍然需要村级组织通过各种方式偿还。能够被政策豁免的，仅仅是死账、呆账。豁免死账、呆账，其实也不存在让上级财政或国家兜底偿还的问题，也就是说，不存在“预算软约束”情况。

但是预算软约束仍然存在，不过仅存在于村级组织偿还未变成死账、呆账的私人性债务的情况下（如今，债务清零的压力未涉及经营性债务[待核实]）。其表现形式，是村级组织请求驻村工作队所属的对口帮扶单位支持偿还资金。比如，J村从驻村工作队所属的W区税务局和W区法院那里取得10万元用于偿还对个人的债务。

预算软约束的弹性并非均质分布于所有村庄。脱贫村的对口帮扶单位，是市级政府派遣的驻村工作队，成员通常来自武汉市或市内各区的职能部门。非脱贫村也有对口帮扶单位，不过一般为本区的区级政府职能部门，比如区粮食局、区供销社等。总体而言，前者的帮扶资金力度较大，后者则较弱，通常只有3-5万元不等。所以非脱贫村无法像脱贫村那样大规模获得来自预算软约束的偿债资金，只有更多依靠自身经济力量偿债（如果自身没有能力怎么办？待调查）。非脱贫村与脱贫村之间，存在不平衡。很有可能，脱贫村比非脱贫村更早也更容易完成债务清零任务[待核实]。

对口帮扶的不同单位之间，其财政体量和帮扶能力存在差异。以2022年为例，W村获得武汉市城管执法委员会的帮扶资金，共计100.4万元；而C村仅获得来自武昌公安分局、武昌金融工作局的帮扶资金各3万元，共计6万元。这种差异，也让脱贫村之间的化债能力存在巨大差异。