要不要强制“明厨亮灶”？《食品安全法》修改的一点看法

客观来讲，食品产出全链条上游环节（如农产品种植及食品生产，食材运输、储藏）出现的违法行为，对消费者的危害要大于餐厅烹饪环节。因此，对上游环节监督重要性，远大于对最下游环节，如果监管重心和成本放在这个环节，会导致食品安全顾此失彼。

最近《食品安全法》进行大面积修订，根据国家市场监管总局公布的《修订草案征求意见稿》，法条由原来 10 章 14 节 154 条，调整为 10 章 16 节 191 条，新增 37 条、修改 93 条。可以说半数以上条文做了修改完善。

笔者认真通读了《修订草案征求意见稿》，深感起草者背后付出的心血。总的来说这次修改有以下几个重大变化。

1.明确划分了食品产业全链条的各部门监管职责，避免监督盲区的发生。以往的法律只是笼统规定国务院监督食品安全，这次划分了市场监管部门、农业农村工作部门、卫健部门和海关的各自监督领域及责任。

2.完善罚则体系，落实处罚到人。过去企业法人产生的食品安全问题只罚企业，不罚个人，导致管理层对安全责任疏忽，本次修法第172条提出涉事的“法定代表人、主要负责人、食品安全总监和食品安全员”等，最高可罚十倍年薪。最近监管部门处理望奎双汇生产的猪后鞧肉林可霉素残留超标37.5倍，对高管施加个人罚款达5636万元，被视为“处罚到人”的标志性事件，新法有助于提高主管人员的责任意识。

3.针对越来越关注的校园食堂安全和质量问题，增加了“学校食品安全”一节，共8条，提出 “校长（园长）是学校食品安全第一责任人，实行校长（园长）负责制”。

4.针对外卖在餐饮消费比例中越来越大的新现象，增加“网络食品经营”一节，共11条，对外卖平台和餐厅的责任做了详细规定。

5. 提出县级以上人民政府，应当加快“互联网+人工智能”在食品安全领域的应用，提升监督管理效能。

俗话说“民以食为天”，这次修法针对食品安全领域的民众重大关切问题，做出了及时、详尽的回复，如果新法能够落地，将是我国食品安全监管机制上的一个重大里程碑，食品监管体系将大大完善。

不过《修订草案征求意见稿》的第六十五条和第一百一十条，也引起了很多专家和媒体的争论，这两条被社会解读为，食品生产企业和外卖商家将要被强制实行“明厨亮灶”。条文具体内容如下：

第六十五条 食品生产经营企业应当在食品生产经营关键风险环节安装监控设备，并将实时监控视频信息接入县级以上地方人民政府市场监督管理部门信息系统。

第一百一十条 入网餐饮服务提供者应当以视频形式向社会实时公开餐饮食品加工制作过程，接受社会监督。

笔者认为确保食品生产、经营环节的绝对安全，是食品安全立法最根本的目的，这两个条文立法初衷无疑是好的，也是通过利用技术手段来加强监管的重要尝试，但是这两个条文的规定有没有纰漏之处，以及“明厨亮灶”是否真的能够解决食品安全问题，都值得深入探讨。

第一，从监管力度一致性原则上来讲，《修订草案征求意见稿》只对“食品生产经营企业”和“外卖商家”做了“明厨亮灶”的要求，而没有规定一般线下餐饮店有这个义务。

有人说食品生产经营企业包含了餐饮店，但是《食品安全法》里面食品生产企业、食品经营企业、食品生产者是在各自语境中分开使用的，内涵有明确区别的概念，因此笔者认为食品生产经营企业并不包含为数更多的线下经营的个体餐饮店。这些小规模餐饮店，恰好也是食品安全重灾区。

因此，本着执法公平原则，应该对所有食品生产和经营者的生产经营活动进行同力度监管，要么强制大家都统一明厨亮灶，要么都不强制，不能有接受监督义务上的差异。

第二，就食品生产全环节的风险等级来说，首先是农产品种植环节和食品生产环节，比如农药、添加剂使用不当，将从源头上带来风险。比如农药超标的蔬菜，并不会因为烹饪方法和流程的规范，而降低毒性，所以这个环节对消费者实际影响最大。

其次是运输和储存环节，搞不好就可以让食物营养流失，甚至产生有害物质，比如今年曝光的甲醛白菜，以及2024年《新京报》曝光的某企业用汽油罐装食用油。

最后才是食品的烹饪加工环节，比如灶台清洁程度、厨师个人卫生等等。对于公众而言，大家接触的只是最后一个环节，因此对这个环节的卫生安全情况最关心，媒体和社会舆论讨论的最多，但是讨论的多，并不意味着风险等级最高，食物中毒发生的原因往往都是食材和运输储存方式不当，很少是因为厨房卫生不干净，厨房卫生问题顶多导致闹肚子。

笔者认为对于食品安全各个环节也应该持监管力度一致性原则，而不是被社会舆论带着走，只是把技术和监管成本投入到最后一个环节，在这个阶段无限加码，会导致食品安全顾此失彼。监管资源的分配不应被注意力逻辑驱动，越是“可见”的环节投入越多，越是“不可见”的环节越少有人管，这会造成隐蔽的错配。

如果经过认真讨论研究，食品生产企业、外卖餐厅确实有需要装摄像头的必要，那么菜地、蔬菜储存仓库、食材配送车等也都要安装摄像头——所有活动都有入网受监控的必要。

第三，监管成本和有效性的问题。根据有关研究数据，我国有外卖业务的餐厅大约有400余万家，如果它们都装实时监控系统，并且要储存所有的录像，这个花费将是一个不小的数目。

并且这样高的监管投入，是否会有效呢？比如一个二线城市，可能有数万家外卖店铺，但是该领域负责执法的人不过一二十，既要进行线下督查，又要线上监测，是很难通过人工察觉到异常行为的，目前AI技术也很难捕捉。所以，设备到位不一定监督到位，增加设备投入增加不等于监管有效性增加。

另外，很多食品生产中都有“独家配方”、“独家工艺”，如果普遍向政府监管部门和社会公布生产加工过程，会不会就导致泄露商业秘密？车间和厨房的全时段视频公开，会不会侵犯员工肖像权、个人隐私？因此，我们需要找到一条兼顾监管需求、企业权益保护和个人信息保护的监管之道。

基于以上分析，笔者认为有关学者和执法部门应该重新思考如何有效监督食品生产经营者的问题。笔者的不成熟观点如下，权当抛砖引玉，供大家批判性参考。

1.根据公共利益相关度，建立分级监管制度。学校食堂、社区老年食堂、企业机关食堂等就餐人口多，或服务群体特殊的地方，强制接入明厨亮灶，实行高强度的线上预警与线下抽查。

而对于一般商业性经营的餐厅，无论是大型连锁餐厅，还是小微个体户，还是应该实行鼓励性措施为主，而非强制手段。根据笔者对国外食品安全监督体制的检索，尚且没有强制所有餐厅进行名厨亮灶的国家，是否向公众公开全凭自愿。

主动接入政府监督网络，或者对公众展示食品制作过程者，外卖平台可以给予以特殊标记，或增加推送曝光度，让其更方便获客，这样久而久之，小微店铺也有主动明厨亮灶的积极性。

另外，鉴于小微店铺经营成本有限，而安装明厨亮灶系统价格仍不菲，建议政府对于主动入网者进行一定的补贴。

2. 关于食品安全监督的策略，笔者认为与其把重心放在地毯式事前预防环节，执法成本高，而又不一定有效，不如重心放在健全全环节的法规，以及建立严格的追责和信用制度。就像降低刑事犯罪率，并不需要对社会每个人的行为进行记录留痕，更有效方法是健全刑事法律体系，以及做到违法必究，使得大家知道法律边界在哪里，不敢去犯罪。

3.有人或许会问，如果一般商业性餐饮店铺和外卖店铺不强制性接入政府视频监控网络，怎么才能对他们进行有效监督？

鉴于单靠视频信息采集很难实现有效监督，笔者认为应该采取市场监管部门线下抽查和社会监督相配合的策略。

比如鼓励外卖平台对商家建立信用等级分类，对有违规者标注异常、降权，乃至给予下线拉黑；发展食品安全协管员、信息员，吸纳外卖骑手、家长代表等担任社会监督员，增加信息来源。

鉴于市场监管部门人员少、而执法任务艰巨（比如北京市朝阳区有市场主体超过37万家，执法人员才409人，每年仅处理的群众投诉就65万多起），权力执法必然存在不到位的地方，应该让平台和社会分担监督责任，全社会一起参与构建食品安全生态，才能构筑捍卫食品安全的坚实网络。

总之，制度的完善，比单纯依赖技术更有效。