301关税又要来了

3月12日，美国贸易代表办公室发布公告，正式根据《1974年贸易法》第301(b)条启动调查，审查“一些经济体”在制造业领域是否存在长期、结构性的产能过剩，以及这种产能过剩是否与政府政策、产业支持措施或其他非市场行为有关，并进而对美国制造业和贸易造成不利影响。

美方在公告中表示，一些经济体的制造业产能扩张已经明显脱离国内和全球真实需求，在政府补贴、政策性融资、国有企业扩张、汇率政策或市场准入壁垒等因素的推动下，企业持续扩大生产能力，即便产能利用率不高、企业盈利能力有限，仍然维持甚至扩大生产规模。结果就是制造业出现长期过度生产，本国市场无法吸收这些产品，只能依赖出口消化，由此形成大规模、持续性的贸易顺差，而美国往往成为这些过剩产品最重要的出口市场之一。美国认为，这种状况正在压缩美国本土制造业的发展空间，削弱制造业投资和就业，并对美国推动产业回流和供应链安全构成挑战。

在这次调查中，美国列出了 16 个经济体 作为调查对象，包括中国、欧盟、日本、韩国、越南、墨西哥、新加坡、瑞士、挪威、印度、印尼、马来西亚、泰国、柬埔寨、孟加拉国以及中国台湾地区。虽然调查对象覆盖范围很广，但从公告的篇幅和论证方式来看，中国显然被视为最核心的案例之一。

公告特别强调，中国近年来的货物贸易顺差规模持续扩大，并在多个制造业领域保持全球性的出口优势。美国认为，中国在电子设备、机械、汽车及零部件、钢铁制品、化工、船舶、光伏、铝制品等多个行业都存在明显的出口导向型生产结构，这些行业的产能扩张在一定程度上已经超过国内需求，从而对全球市场供需格局产生影响。

公告中还引用了一系列数据来支持这一判断。例如，美国指出，中国近年来的全球货物贸易顺差规模已经超过一万亿美元，在全球贸易顺差总额中占据极高比例；与此同时，中国部分行业的产能利用率并不高，这被美国视为存在结构性产能过剩的一个重要信号。美国还特别提到钢铁、电池、化工和新能源汽车等行业，认为这些领域的产能扩张不仅影响全球市场，也可能进一步扩大中国的出口规模。

从程序上看，这份公告目前仍然只是启动调查，最终结论尚未做出。根据公告安排，美国贸易代表办公室将首先建立调查案卷，向公众征集意见，企业、行业协会、律师事务所和其他利益相关方都可以提交书面意见或申请在听证会上作证。公众意见提交窗口将于2026年3月17日开放，相关利益方应在 2026年4月15日之前提交书面意见，并提出参加听证会的申请，同时附上证词摘要。USTR将于2026年5月5日起就此次调查举行听证会。

完成上述程序后，USTR将根据收集到的材料，判断“相关经济体”的政策或做法是否属于301条款所规定的“对美国商业造成负担或限制的不合理行为”。如果最终认定存在此类行为，美国政府可以进一步采取措施，例如加征关税、限制进口或采取其他贸易政策工具。

不久前和一位业界专家讨论122关税的合法性问题。我当时的判断是：122关税只是权宜之计，川普政府也知道122的法律基础并不牢固，实际最终的目标还是要靠301。之所以先祭出122，无非是想争取150天时间，好走完301的程序。

后来事实证明，美国国内的反关税派连这150天都不想给川普，很快抓住该条同样脆弱的法律基础发起了一系列挑战。

首先是加州领衔的22个民主党控制的州政府向美国国际贸易法院提起诉讼，指控总统动用第122条款征收关税超出了法律授权。

过了没几天，美国企业和进口商也迅速采取行动，一些依赖进口原材料或商品的公司同样向法院起诉，认为该关税缺乏法律依据，并要求法院叫停关税并赔偿损失。

很多法律专家认为，第122条款本身并不适合用来发动大规模关税措施。这个条款的设计背景其实非常特殊，它是在20世纪70年代布雷顿森林体系仍然存在时制定的，当时各国实行固定汇率制度，美国一旦出现严重的国际收支赤字，就可能导致黄金和外汇储备外流，甚至引发货币危机。因此，法律才允许总统在这种情况下暂时征收最高15%、最多150天的关税，以缓解国际收支压力。

但特朗普政府在宣布关税时使用的理由却是美国存在长期的贸易赤字。从经济学和法律角度看，这两个概念不是一回事。贸易赤字只是国际收支的一部分，而美国长期存在贸易赤字的同时，资本账户却有大量资金流入，因此整体的国际收支并不存在所谓的“严重赤字”。22个州政府和美国企业的起诉书都指出，政府实际上是把“贸易赤字”与法律规定的“国际收支赤字”混为一谈，从而强行触发第122条款。

与此同时，在现代浮动汇率体系下，很多经济学家认为这种条款本身已经几乎失去了现实意义。在固定汇率时代，国际收支赤字确实可能导致汇率危机，但在今天的浮动汇率制度下，汇率会自动调整来平衡国际收支。因此，要满足法律中所谓“庞大且严重的国际收支赤字”这一条件，其实在现实中已经很难成立。

此外，第122条款还有一个非常严格的要求，就是如果征收关税，必须遵循 非歧视原则，也就是说要对所有国家统一适用。但特朗普的关税公告却对一些国家（例如加拿大、墨西哥等）给予了豁免，同时又对大量具体产品设立了例外清单。这种做法明显违背了法律对该条款的设计原则。

起诉方还指出，美国最高法院最近在对等关税案件中强调了“重大问题原则”和“非授权原则”，也就是如果一项行政权力会对国家经济或全球贸易产生重大影响，那么国会必须明确授权总统才能采取行动。起诉方认为，第122条款没有授权总统以“贸易赤字”为理由发动全球性关税措施。如果允许总统随意重新定义“国际收支赤字”并任意豁免特定国家和商品，这将等同于国会进行了违宪的立法权授权（unconstitutional delegation of legislative power）。

在这种形势下，美国贸易代表办公室急于启动301调查，也就不难理解了。

301是川普“对等关税”最佳替代，它不仅本来就是美国贸易政策中用于打击“不公平贸易行为”的法律，而且在过去几年里已经通过司法判例获得了较大的操作空间。

特别是联邦巡回上诉法院此前的判决，支持美国贸易代表办公室利用 301条款和307条款大幅扩大关税范围的做法。法院的支持主要是基于对法律里“修改（modify）”这个词的理解，认为：

第一，1974年贸易法》对“修改”的定义本来就很宽。法条对“修改”几乎没有严格限制，唯一的说明只是说，“修改”包括取消关税或进口限制。法院认为，如果连“完全取消关税”这种幅度很大的变化都算“修改”，那说明这个词本身就是开放性的，并不意味着只能做小幅度调整。所以，“修改”既可以是减少关税，也可以是增加关税，幅度大还是小，法律本身并没有规定。

第二，国会并没有给这种修改权设定规模上限。法院认为，如果国会真的想限制总统或USTR扩大关税的范围，本来可以在法律里写得很清楚，比如规定必须“与损害相当”或者设定具体上限。但在第307条款里，国会并没有这样做。也就是说，在法律设计上，只要是基于301行动的后续“修改”，国会并没有限制它可以扩大到多大规模。

第三，企业提出的“修改只能小幅调整”的说法，站不住脚。一些美国进口商在诉讼中引用最高法院在Biden v. Nebraska中的裁决，主张“修改”一词只能代表“微小或适度的调整”，不能代表根本性变化。。但法院认为，这个判例和301关税的情况并不一样。因为在这个案子里，政府试图“修改”的是法律规则本身，而301关税这里，USTR只是调整自己已经采取的行政措施，比如关税清单，而不是去改变法律本身。所以两种情况不能直接类比。

第四，在法律上，唯一真正的限制其实只有一个——是否“适当”。法院认为，只要USTR认为原来的措施不够有效，比如最初只对500亿美元商品加征关税，但仍然没有改变对方的贸易行为，那么它就可以判断需要扩大关税范围。只要USTR认为扩大关税是实现政策目标的“适当做法”，法律就允许这么做，并没有规定具体上限。

联邦巡回上诉法院的上述支持，对301构成了几乎难以打破的司法屏障。由于所有挑战301关税的诉讼都必须先提交给美国国际贸易法院，而上诉只能到联邦巡回上诉法院。这也就意味着，联邦巡回上诉法院这个判例要在全国范围内适用，其他法院没有机会作出不同的解释。唯一的希望是美国最高法院主动受理并推翻判决，否则这个判例基本就代表了最终结果。

也正因如此，301给了行政部门极大的自由裁量权，对关税规模更是几乎没有明确上限，成为美国政府任意扩大关税数额的趁手武器。

在实际操作中，美国政府已经形成了一种比较清晰的做法：先通过完整的301调查程序，对某些不公平贸易行为启动一轮规模相对有限的关税措施；一旦这一步完成，就可以利用307条款的“修改”权，在程序要求非常宽松的情况下扩大关税范围，而不需要重新进行调查、重新认定事实或重新与外国政府磋商。这样一来，原本需要复杂调查和长时间程序的贸易行动，就可以迅速升级，一定程度上复现对等关税的效果。

针对中国的301关税就是这样运作的，最初只针对约500亿美元商品，但随后通过“修改”程序迅速扩大到数千亿美元规模，几乎覆盖了绝大部分中美贸易。

而我一直觉得，301调查一定要在3月底之前启动。因为川普来华之际，以及本周五的中美经贸磋商巴黎会谈，美国人手中要确保自己手中握有足够筹码，只有15%的122关税，对中国来说分量显然是不够的。

USTR公告链接：

https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/march/ustr-initiates-section-301-investigations-relating-structural-excess-capacity-and-production

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