智库成果｜秦前红 张文博：监察禁闭的制度定位与运行优化

（本文发表于《荆楚法学》2026年第3期，作者：秦前红、张文博）

内容摘要

监察禁闭作为监察法修改新增的措施,厘清其制度定位是规范运行的基础性问题。当前禁闭制度存在三重定位分歧:在体系归属上,面临属于内部管理措施还是监察强制措施的争议;在适用阶段上,作为初核辅助措施抑或审查调查措施尚待明确;在功能边界上,其与管护、留置的同质化倾向亟待破解。同时,现有规范的原则化设计导致启动标准不当、重要执行规范缺位、措施衔接失序等实践难题。为推动监察禁闭规范化、法治化建设,应回归制度本源,平衡多重价值,从四方面优化完善:一是精确校准制度定位,理顺建构逻辑;二是增设强行带离现场、停止执行职务等配套措施,健全内部管理体系,形成制度合力;三是强化全流程程序保障,规范审批程序、场所设置、执行协助与信息公开;四是明确禁闭与其他监察强制措施及刑事司法程序的衔接规则,确保制度良好运行。

关键词

监察禁闭　监察强制措施　内部监督　初步核实　执行场所　措施衔接

一、问题的提出

2024年修改《监察法》借鉴了军队、警察等系统的管理经验,引入禁闭制度,旨在巩固纪检监察干部队伍教育整顿成果。作为一项专门适用于监察人员的措施,禁闭旋即成为理论界关注的焦点,涌现出一批研究成果。在研究立场上,既有官方性质的权威解读,也有学者立足学理展开的探索争鸣。在研究方法上,既有采用规范分析法的研究,也有从历史分析角度展开的梳理,还有从比较研究视角对监察禁闭与其他领域禁闭实践进行对比的研究。在研究内容上,有对监察禁闭属性进行的初步分析,有对其适用原则展开的探讨,有对其制度价值进行的阐释,也有对其程序机制展开的分析。目前,学界研究已达成阶段性共识:一是高度认可监察禁闭所承载的制度价值;二是均注意到禁闭的适用规则较为笼统、原则化,在适用标准、审批机制、执行程序等方面存在模糊地带;三是普遍关注禁闭可能面临的滥用风险;四是都重视对被禁闭人员的权利保障。

然而,现有研究仍存在明显局限,主要表现在以下四个方面:一是对若干根本性问题的探讨尚不充分,未能形成统一认识,例如监察禁闭究竟属于内部管理措施还是监察强制措施,仍存较大争议;二是专门性研究较为匮乏,多数研究是在对监察法修改、监察强制措施等综合性议题中顺带提及禁闭,以禁闭为专门对象的系统性研究依然有限;三是学术谱系相对薄弱,多数研究注重监察强制措施体系的建构与完善,鲜有论者关注内部监督措施体系的独立建构;四是研究尚显粗疏,缺乏精细化分析,对禁闭的运行机制尚未形成系统关注,在场所设置、执行协助、信息公开、措施衔接等方面存在研究薄弱甚至空白之处。

有鉴于此,本文试图承前启后,对监察禁闭的制度定位与运行问题进行进一步论述。全面探讨监察禁闭在不同维度的定位问题,既辨析其体系归属,也厘清其适用阶段以及与其他监察措施的功能边界。在此基础上,深入揭示其在启动标准、执行规范、衔接机制等方面的运行难点,进而提出定位校准与运行优化的系统对策,以期为全面、立体地回应监察禁闭当前面临的理论与实践难题提供有益参考。

二、监察禁闭制度的定位争议

任何制度的规范运行,皆以清晰的定位为逻辑起点。本文语境下的“定位”特指监察禁闭在监察法体系中的坐标厘定,具体涉及三个维度:在监察措施体系中的归属,可适用的办案阶段以及与其他监察措施的功能边界。这三个维度的定位既关乎制度建构的底层逻辑,也决定着实践适用的精准度,有必要进行系统辨析。

(一)体系归属定位:内部管理措施与监察强制措施之辨

监察禁闭的体系归属存在明显认知分歧,学界对其属性的判断主要分为两类:一类观点认为,禁闭是专门适用于纪检监察干部的特殊监察强制措施,或者称之为广义监察强制措施。《监察法实施条例》第64条将其与强制到案、责令候查、管护、留置并列表述为监察强制措施,从文义解释角度印证了这一属性。另一类观点则主张,禁闭本质是“自律型内部监督措施”,其在《监察法》中处于“对监察机关和监察人员的监督”一章即为证明。其适用对象仅限监察系统内部人员,功能上更侧重纪律惩戒与教育警示,与针对一般监察对象的监察强制措施存在本质差异,不应纳入强制措施范畴。从具体实施规则来看,禁闭与监察强制措施也存在诸多制度共性。例如《监察法实施条例》第312条在规范留置场所管理时,将被禁闭人员与被强制到案、管护、留置人员并列,要求统一处置安全事故。再如,禁闭可以与责令候查、管护、留置进行衔接转换,甚至可以折抵刑期。这些细节均体现出禁闭与监察强制措施在限权逻辑与权益保障方向上的共通性,进一步凸显了属性认知的复杂性。

事实上,禁闭的属性争议并非单纯的理论归类问题,而是直接关系到制度运行的底层逻辑,具体可从程序构造、监督制约、实施理念与权利保障四个维度展开分析。

首先,程序构造原则不同。内部管理措施的权力基础源于管理者与被管理者的组织依附关系,从“特别权力关系理论”视角阐释,监察人员加入纪检监察系统时,已默示接受更严格的纪律约束与监督,可视为对部分权利的适度让渡。故程序设计侧重于内部自决,审批流程相对灵活。而监察强制措施作为限制公民基本权利的公权力行为,即便适用对象是监察人员,此时的法律关系也应是监察机关与监察对象的监督与被监督关系,而非单纯的组织管理关系,故程序上必须严格限制。因此,若将禁闭定义为内部管理措施,那么在权限配置上应赋予监察机关更多的裁量空间,使其既契合内部事务高效处理的需求,也符合自我监督的自律逻辑。若将禁闭列入监察强制措施序列,则应确保禁闭与管护、留置等其他强制措施的程序严密度一致,谨防权力滥用。

其次,监督制约逻辑迥异。内部管理措施一般以自我规制为主,通常排斥外部权力的直接干预,人大监督、司法监督等较少直接覆盖。而监察强制措施作为反腐败工作的关键手段,其适用规范性是衡量监察工作法治化水平的重要指标,需接受多维度外部监督。例如,检察机关可通过提前介入、非法证据排除等方式监督措施适用合法性,人大可通过听取专项工作报告审查措施执行情况。若认定禁闭为内部管理措施,应恪守权力保留原则,坚持外部监督力量的有限介入,重点贯彻监察系统内部的监督制约。若归为监察强制措施,那么禁闭的适用需要强化外部监督,确保权力运行透明,提高制度公信力。

再次,实施理念与风格有别。内部管理措施通常更具内部事务属性,以教育与惩戒为主要目标,且注重组织关怀。例如,《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》允许禁闭对象携带必要生活用品,生病时可安排家属探望;《中国人民解放军纪律条令》也明确被禁闭军人可着制服、按标准供给膳食,均体现出内部纪律措施特有的人文关怀与权利保障逻辑。同时,此类措施通常以有限公开为原则,避免影响组织声誉与个人尊严。而监察强制措施的实施更侧重调查保障,以比例原则和“最低限度权益保障”为原则。例如管护、留置执行中,若存在可能串供、毁证等有碍调查情形的,可暂不通知家属,待障碍消除后再行通知。在公开性上,监察强制措施部分情形需向社会公开发布,以此接受社会监督,加强反腐败斗争宣传。从现有规范看,禁闭在家属通知规则上与监察强制措施完全一致,明显体现出调查保障导向,这与内部管理措施的人文性倾向存在一定张力。若要将其归为内部管理措施,需调整其他相关实施规则以体现组织监督的温度。若将其界定为监察强制措施,则需贯彻“全面从严、一严到底”的监察执法基调,充分明确公开性要求,推动其程序运行的规范化。

最后,权利保障机制分化。内部管理措施的权利救济主要依赖内部复核、申诉,例如行政机关对机关工作人员奖惩、任免等决定,一般不属于行政诉讼受案范围。这类救济遵循独特的价值逻辑,以高效化解内部争议、维持组织管理秩序为优先目标。若完全参照更为正式和外部化的救济途径,不仅会因程序环节增多增加管理成本与效率损耗,还会消解内生权威。这意味着,若将禁闭定位于内部管理措施,其权利保障机制应突出高效性与灵活性,充分适配内部管理需求。与之相对,若将禁闭纳入监察强制措施的范畴,则在巩固现有救济路径的基础上,还应不断探索与监察强制措施体系相适的司法救济可能,从而弥补非司法救济功能受限的问题。

综上观之,两种体系定位承载着不同的价值取向,进而导致制度建构逻辑呈现根本差异。监察禁闭的制度属性具有天然复合性,这决定了其定位选择不能简单化、标签化,而需在两种定位的张力中寻求平衡,最终选择更契合其本质属性与实践需求的方向。

(二)适用阶段定位:初核辅助措施与审查调查措施之衡

《监察法》修订初期,有观点基于禁闭预防风险扩散的核心功能,提出其应是立案前适用的“初核辅助措施”,为初步核实工作提供程序保障,辅助常规调查措施实施。但2025年《实施条例》第59条明确将禁闭与强制到案、责令候查、管护一同限定为立案后方可实施,由此引发关于禁闭阶段定位的讨论。

监察措施对办案阶段的限定并非随意划分,而是围绕三大核心原则展开,这既是《实施条例》设置阶段限制的内在理据,也是评判禁闭阶段定位合理性的关键标尺。首先是程序正当原则。监察立案是具有事实过滤与权利保障双重价值的中间程序,前接以初步验证违纪违法事实为核心的问题线索处置与初步核实程序,后启以实质追究法律责任为目标的审查调查与审理程序。唯有同时满足掌握部分违纪或职务违法、职务犯罪事实及证据,以及具备追究责任必要性两项条件,方可启动立案程序。正如“过于急速而来的正义也是非正义”,即便监察对象存在违纪违法嫌疑,也需通过立案程序的过滤,防止因“调查中心主义”忽视程序正义。“确保经立案调查后取得的证据材料不仅在实体内容上经得起检验,而且在程序手续上也要经得起检验。”

其次是权力监督原则。将措施限定为立案后适用,本质是为其构建“双重保险”机制。第一重保险是立案程序本身的审核把关功能。“准确立案是保护公民合法权益不受非法侵犯,保障无罪的人不受刑事追究的重要程序性保障措施。”立案需经“承办部门起草呈批报告→纪检监察机关主要负责人审批→同级党委主要负责人批准”的多层级审核,以确保立案决策的审慎性。第二重保险是措施审批的严格程序。立案仅为措施适用提供前提,具体措施的采取还需科学确定调查方案,并依法履行审批手续。在此意义上,《实施条例》将禁闭归入立案后措施,正是通过立案审批与措施审批的双重制约,降低权力失范风险,体现了“授权与控权相结合”的建设逻辑。

最后是平衡性原则。监察措施的阶段定位需在程序稳定性与应对复杂情势的灵活性之间寻求平衡,避免因机械适用规则形成调查僵局。《实施条例》在确立部分措施立案后适用原则的同时,也为特殊情形设置了例外条款。例如管护原则上需立案后实施,但对存在逃跑、自杀等重大安全风险的自动投案人员,或在谈话、函询中交代严重违法犯罪问题的人员,可突破阶段限制在立案前适用,从而及时干预控制风险。再如技术调查、限制出境这类对权益影响较大的措施,监察立法未严格限定其适用阶段,而是通过“设区的市级以下监察机关在初步核实中不得采取技术调查措施”的层级限制以防范滥用,保留了在必要时提前运用的制度弹性。

将禁闭措施统一限定于立案后适用,虽然在程序正当与监督制约层面具有形式合理性,但结合其内部监督与风险预防的核心功能,仍可能引发阶段安排与制度目标的结构性脱节。一方面,禁闭的预防性功能被淡化。禁闭的独特价值,在于对风险予以及时阻断并发挥警示教育作用。若将启动节点推迟至立案之后,调查已进入实质取证阶段,此时适用禁闭,其目标易与旨在保障调查顺利进行的管护、留置产生重叠,难以彰显其本应具备的前瞻预警与及时干预的制度优势。另一方面,易导致初核阶段出现监管空档。监察人员因职业特性普遍具备较强的反调查意识,加之熟悉办案流程、掌握案件信息,其在初核阶段的违纪违法风险呈现隐蔽性强、突发性高、危害后果大的特征。但立案后才能适用禁闭的限制,导致在关键风险期内缺乏行之有效的应对手段,仅能依赖口头谈话提醒、责令书面说明等柔性方式,难以严格约束蓄意违纪行为。

(三)功能边界定位:在监察法体系中的应然价值与分工

“设立禁闭制度,立足点在于加强对监察人员的监督,本质上是对涉嫌严重职务违法犯罪监察人员实施监督的特有措施,并不是将禁闭作为替代管护、留置等其他监察强制措施的手段。”《实施条例》将禁闭与管护、留置一同编入立案后措施序列,在规范层面形成了平行竞争关系。这种定位安排使得禁闭与其他监察强制措施的功能边界趋于模糊。

从监察调查措施的功能分工来看,强制到案、管护、留置已构建起梯度化的人身管控体系。强制到案聚焦紧急性、临时性需求,针对被调查人经通知不到案的情况实现即时控制;管护承担短期性、过渡性角色,填补了主动投案等特定场景的管控空白;留置则侧重长期性、稳定性管控,为复杂案件的深度调查提供强力支撑。三者通过强度与期限的差异化设计,已经基本覆盖不同场景下的调查保障需求,形成优势互补的闭环体系。在此背景下,若将禁闭简单嵌入“立案后”环节,直接导致其本应具备的风险阻断功能被弱化,反而可能沦为与现有措施重叠的冗余选项。

进一步对比禁闭与管护、留置的规范构造可见,二者的差异多停留在形式层面,尚未形成足以支撑禁闭独立性的功能性区分。其一,适用对象的内部性不构成核心差异。禁闭仅针对监察人员,管护、留置则适用于一般被调查人。这一对象差异虽然体现了监督范围的特殊性,但若仅因身份不同就设立一套全新措施,其必要性值得商榷。设置管护、留置的特别条款完全可以实现同类目标,无需叠床架屋增设禁闭。其二,审批程序的迅捷性是唯一潜在优势,但在“立案后适用”的定位下难以发挥。相较于留置需“集体研究决定+上级批准/备案”、管护需主要负责人批准的明确限制,《监察法》《实施条例》对禁闭采取的表述方式却是“经依法审批”,这意味着禁闭的审批流程具有更简化的可能,如由部门负责人或者分管领导直接决定。然而,立案后调查方案已相对明确,对措施审批的时效性要求远低于初核阶段的紧急场景,这导致审批程序原有的迅捷优势被虚置。其三,若仅靠“对象特殊+审批迅捷”支撑禁闭的独立性,而缺乏功能上的独特锚点,其与管护、留置的区分始终有“形式化划分”的嫌疑。

禁闭措施与管护、留置之间功能边界的模糊,其根源在于监察强制措施体系仍存在一定的功能配置空白,即“一般性短期羁押措施的结构性缺失”。最初的监察强制措施在立法配置上较为单一,曾面临强制到案手段缺失、强制候审比例失调等问题。强制到案、责令候查及管护的引入正是为了回应上述问题。然而,管护措施仅适用于自动投案、主动交代问题等具有积极配合情节的特定人员。对于不具有此类情节,却存在逃跑、自杀等现实风险的被调查人,则无法适用管护。这种较窄的准入条件,使得管护只能覆盖部分情形下的短期管束需求,而实践中诸多同样紧迫的管控场景被排除在制度之外。在此体系背景下,将禁闭设置为与管护同序列的调查阶段措施,实质上发挥了功能补充与衔接的作用。然而,禁闭应当定位为“管护、留置的前置性、过渡性措施,与管护存在实质性区别”。这意味着,优化禁闭的功能定位不能孤立进行,而应遵循系统思维,从而确保整个监察措施体系的逻辑自洽与制度周延。

三、监察禁闭制度的运行检视

制度的科学定位,需通过具体运行予以检验。监察工作的复杂性、内部监督的特殊性,都可能导致禁闭的制度设计在具体实施中出现偏差。这不仅会消解制度初衷,更可能滋生新的风险与隐患。因此,聚焦制度运行中的困境,梳理适配偏差的表现与根源,既是让制度回归效能本位的必然要求,更能为后续的体系完善提供精准靶向。

(一)启动标准的适用现状与主要现象

现行启动标准确立了“行为标准+风险标准”的双重要件。行为标准要求涉嫌严重职务违法或职务犯罪,风险标准要求具有造成更为严重后果或恶劣影响的现实可能性。这一框架虽为禁闭适用划定了基本边界,但在与其他监察强制措施的实质区分、认定标准的明确性,以及对监察人员履职特性的契合度上,仍存在一定适配难题。

首先,从与其他监察强制措施的体系协调来看,禁闭的启动标准与管护、留置高度趋同,直接导致措施选择的同质化困境。管护的启动需满足涉嫌严重职务违法或职务犯罪,且存在逃跑、自杀等重大安全风险;留置的启动需满足涉嫌严重职务违法或职务犯罪,且具有逃跑、自杀、串供、毁证、妨碍调查等风险或者涉及案情重大复杂。三者不仅在行为标准上几乎完全一致,在风险标准上也缺乏本质差异,甚至存在要件互相解释类比的现象。这种趋同设计不利于构建梯度分明的强制措施体系,实践中办案人员要么因标准模糊随意选择措施,要么因工作惯性或者路径依赖荒置某项措施,既影响监察执法工作的精准性,也削弱了措施体系的整体协同性。

其次,进一步审视行为标准本身,“严重职务违法”的认定模糊性可能导致实践适用难题。《实施条例》第323条将“严重职务违法”界定为“根据监察机关已经掌握的事实及证据,被调查人涉嫌的职务违法行为情节严重,可能被给予撤职以上政务处分”,而《公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)中,撤职处分的适用又常以“情节严重”为核心要件。这种“以情节严重定义严重违法”的循环解释,未能提供足够可量化、可操作的认定指引,可能为权力寻租提供空间,不利于实现监察权的规范运行。

最后,现行启动标准未充分匹配监察人员的职业特性与风险形态,导致对特殊违纪行为的管控具有盲区。监察人员的履职风险具有特殊性:除涉嫌严重职务违法犯罪外,更包括一系列虽未达违法犯罪标准,却直接侵蚀调查公正性基础的行为。例如《监察法》第66条、《监察官法》第46条明确禁止的打听案情、过问案件、说情干预、未经批准接触被调查人或涉案人员等。这些行为仅明确了报告与登记备案等程序性义务,却未被《政务处分法》直接涵摄,难以归入严重职务违法的范畴。然而,此类行为的危害性不容小觑,其可能导致线索泄露、证据灭失,对监察办案的公正性与有效性构成直接威胁。《中国共产党纪律处分条例》第142条对类似行为规定了党纪责任,进一步凸显了党规国法的衔接空白。对比警察禁闭的启动标准来看,其以“违反纪律”而非违法为条件,实践中,警察在刑事案件办理中过问案情、打招呼要求关照涉案犯罪嫌疑人即属典型适用类型。这种将纪律约束与法律管控相结合的制度设计,为监察禁闭提供了有益参照。监察禁闭若始终局限于严重职务违法或职务犯罪的行为标准,将严重制约内部监督效能。

(二)执行规范的建设情况与实施焦点

当前,《监察法》及《实施条例》对禁闭执行的规范供给相对薄弱,在场所设置、协作机制等核心问题上存在模糊性。这种规范留白不仅导致实践操作的随意性,更可能消解禁闭制度的内部监督属性。

场所设置的模糊性是执行规范面临的首要问题。相较于《监察法》对留置场所看护作出的细致规定,禁闭的执行场所仅在《实施条例》中得到原则性表述:第83条将其笼统界定为“执行相关监察强制措施的场所”,第304条仅设定了“具备安全保障条件”的抽象标准,未明确具体地点、建设规格及管理要求。这种规范留白直接导致了理念分歧,地方的执行场所也选择各异、标准不一。部分监察机关借用留置场所的隔间执行禁闭,部分则将内部办公用房改造后投入使用,甚至有基层单位临时占用谈话室作为禁闭场所。从制度属性与实践风险双重视角审视,这些做法均存在一定缺陷:其一,场所混同消解了内外措施的界限。若将禁闭置于留置场所内执行,会使内部纪律措施与外部调查措施在物理空间上失去区分,违背了禁闭的专属制度定位。其二,外部力量介入有违内部管理自主原则。省级以下留置场所的看护勤务由公安机关负责,而禁闭作为监察机关的内部管理手段,涉及监察系统的内部纪律信息,若由公安人员参与看护,不仅会影响监察机关对内部事务的自主管理权,也可能对其组织权威构成挑战。其三,临时改造场所难以满足安全保障要求。内部办公用房或谈话室通常缺乏专业防护设施,难以达到具备安全保障条件的法定要求,潜藏着被禁闭人员逃跑、自伤的风险。

与场所设置规范缺失相伴随的,禁闭执行的协作机制同样存在规范空白,导致措施执行的强制性保障不足。《监察法》第49条明确规定,监察机关采取强制到案、责令候查、管护、留置等措施时,可以提请公安机关配合。这是因为监察机关未配置司法警察队伍,缺乏专业化的强制执行力量,需依赖公安机关的警力完成人员带离、场所戒护等任务。但该条款唯独将禁闭排除在外,未明确公安机关是否承担配合义务,形成协作盲区。从实践需求来看,禁闭的执行同样需要外部力量支持,当需要被禁闭的监察人员处于在外办案、异地休假、因公出差等非在岗状态时,监察机关需将其带回执行场所,这一过程可能面临多种阻碍。若缺乏公安机关的协作配合,要么因强制力不足导致禁闭措施执行落空或者执行迟滞,削弱制度震慑力;要么迫使监察机关动用内部办案力量强行带离,既带来程序争议,也增加工作负担。这种执行需求与协作缺位的矛盾,本质上是法规范对禁闭内部属性与强制属性的平衡失当。若过度强调其内部监督特性而忽视执行中的强制性需求,将会导致禁闭制度在操作层面面临工作难点。

(三)衔接机制的运行逻辑与潜在议题

作为监察措施体系的有机组成,禁闭的规范运行不仅依赖自身适用规则的明确,更需要与管护、留置等监察强制措施形成有序的内部转化机制,同时妥善处理与刑事强制措施的外部衔接关系。然而,现有规范对禁闭衔接机制的规定多停留在原则层面,既未准确界定内部转化的条件与边界,也未厘清外部衔接的路径与限制,导致实践中存在内外双重困境。

首先,就禁闭与其他监察强制措施的正向衔接而言,尽管现行规范已明确转化范围,却因适用标准的模糊赋予监察机关过度裁量权,潜藏权力滥用风险。正向衔接是指禁闭适用后,依法转化为责令候查、管护、留置等措施,本质是基于调查进展与需求的功能升级或措施进阶。《监察法》第64条第2款明确“监察机关经调查发现被禁闭人员符合管护或者留置条件的,可以对其采取管护或者留置措施”,《实施条例》第110、307条进一步将转化范围扩展至责令候查。转化范围在规范层面是清晰的,问题的关键在于转化标准的裁量弹性。法条采用“可以”而非“应当”的表述,意味着即便被禁闭人员符合管护或留置条件,监察机关仍可选择不予转化。这种裁量权若缺乏有效约束,可能引发两类风险:一是“以禁代刑”的功能异化。对已查明涉嫌严重职务违法犯罪的监察人员,本应通过留置进一步固定证据,并审查起诉追究刑事责任,却可能止步于禁闭。如何最大程度避免少数地方监察机关以内部处置规避对监察官政务处分乃至刑事追责,成为一个亟待关注的问题。在警察禁闭实践中,类似担忧已然存在,禁闭措施可能成为警察逃避其他法律责任的工具。二是规避程序约束。管护、留置均具有明确的期限限制与严格的审批程序,不将案件导入管护、留置程序,而是在禁闭的制度通路里多次适用以起到变相延长人身管控时间的效果,背离了程序正义的基本要求。

其次,相较于正向衔接的“裁量过度”,禁闭与其他监察强制措施的逆向衔接因规范空白,更易引发措施滥用的隐患。逆向衔接的核心争议在于,对已被采取其他监察强制措施的监察人员,是否仍有适用禁闭的必要性与正当性。若立足于禁闭的前置性特征,易得出禁闭与监察强制措施具有单向衔接的结论,一旦禁闭变更为管护、留置等监察强制措施,则在案件后续办理中便不可程序逆转。若着眼于禁闭的功能特异性,则可以认为禁闭能够发挥其他强制措施无可替代的独特价值,二者功能指向不同、互不冲突。即便监察人员已被采取管护、留置等措施,若存在强化纪律惩戒、督促其深刻反省等确有必要的情形,也可以继续适用禁闭。由此可见,逆向衔接因缺乏统一规范指引存在理论分歧,其制度完善的必要性与紧迫性不言而喻。

最后,与内部衔接的复杂性相比,禁闭与刑事强制措施的外部衔接在《刑事诉讼法》尚未跟进修改的背景下,因缺乏足够的规范指引更易陷入程序断层或衔接失序的困境。根据法法衔接中措施对等的朴素法理,留置作为监察机关最严厉的强制措施以及最核心的调查措施,是与刑事强制措施衔接的主要载体,而责令候查作为唯一非羁押性措施,也可通过移送审查起诉后的取保候审或监视居住实现衔接。禁闭属性特殊,因其兼具内部性和过渡性,其通常不会作为监察强制措施的最终形态而进入移送审查起诉阶段,故原则上不应直接与刑事强制措施衔接。然而,实践中可能存在类似于强制到案、管护与刑事强制措施非规范性衔接的风险。由于《监察法》及《实施条例》未明确禁闭的适用次数上限,也未厘清其与留置措施的转换边界,不排除个别案件中出现禁闭到期后直接移送审查起诉的情况,从而可能对措施衔接的稳定性产生影响。

四、定位的校准与运行的优化

面对监察禁闭在制度定位上的失焦与运行中的多重困境,零散的规则修补难以根除深层症结,必须以系统性思维推进制度体系重构。通过校准制度定位、健全配套体系、严密程序规制、规范衔接机制的四维优化,充分释放内部监督的刚性效能,让监察禁闭真正成为刀刃向内自我革命的制度利器。

(一)定位校准:在本源回归与多维价值平衡之间

监察禁闭的制度优化,首先取决于其定位的科学校准。这不仅是理论建构的基石,更关乎制度发展的价值取向与完善路径。定位校准的关键,在于回归其制度本源,并在内部监督、风险防控与程序正义等多重价值之间寻求审慎平衡。

首先是体系归属定位的校准,即明确其作为内部管理措施的本质,同时客观承认其附带的复合属性。一方面,从制度共性来看,禁闭措施普遍适用于特定群体内部的纪律约束与秩序维护。公安机关虽行使刑事侦查权,但警察禁闭的决定主体是内部督察机构而非侦查部门,启动事由是违反纪律而非涉嫌犯罪;军队禁闭由政治工作部门负责实施,与保卫部门行使的刑事侦查权也分属不同序列。这表明,禁闭的权力本源是特定组织体系的内部管理权,而非对外执法的国家强制权。监察禁闭遵循相同逻辑,不能与监察强制措施混同。另一方面,需正视其因监察机关职权特殊性而具有的制度特性。监察禁闭的复合属性反映的是内部管理措施在特殊职权机关中产生的衍生效能,而非其本质属性的改变。《实施条例》的并列表述仅为形式归类,不应视为实质定性。基于此,监察禁闭的制度建构应遵循其独特的价值导向与运行逻辑。在审批权限上,应体现内部管理的自主与高效,程序设计可较对外强制措施更为灵活。在监督制约上,应以强化内部控权为核心,形成干部监督部门主导执行、案件审理部门对关联案件“全方位审核把关”、案件监督管理部门定期核查台账的多元内控机制。外部监督宜保持谦抑,如检察机关主要通过审查关联证据的合法性进行间接监督。在实施过程上,应凸显教育挽救与人文关怀,注重心理疏导与权益保障,避免对涉事人员的职业发展造成不当阻碍。

其次是适用阶段定位的校准,旨在构建“初核辅助+立案后补充”的二元模式。将监察禁闭单一限定为立案后措施,与其内在的预防性功能存在明显冲突,难以满足内部监督早发现、早处置的迫切需求。参考《实施条例》对管护、技术调查等措施采用的立法限制模式,应将禁闭的适用阶段调整为更具弹性的结构。一方面,以立案后适用为一般原则。此时禁闭作为一种补充性、过渡性手段,其适用应严格限定于不适宜立即采取管护或留置,但确有必要短期隔离或行为干预的情形。这有助于维护立案作为重要监督节点的程序正当价值,确保多数情况下措施的启动建立在更为坚实的事实与证据基础之上。另一方面,应在初核阶段设立例外适用机制。针对初步核实中已发现监察人员存在即时性、现实性的串供、毁证、泄露案情等重大风险,且谈话提醒等常规措施不足以有效防范的,应允许经过严格审批后先行禁闭。为避免权力滥用,例外规定应当审慎创设、慎重认定,必须配套严格的程序保障。此二元模式是在最大限度尊重现有制度框架的前提下,不改动禁闭的适用条件,实现对内部监督特殊需求的精准适配。

最后是功能边界定位的校准,核心是明确禁闭以预防与教育惩戒为根基的独立价值,并系统性优化启动标准。禁闭要成为一项不可替代的独立措施,必须在功能上与管护、留置等形成清晰区隔。当前以涉嫌严重职务违法或职务犯罪为要件的启动门槛过高,导致其与管护、留置功能竞合,并无法覆盖虽未达此标准但严重破坏内部纪律、潜藏巨大风险的行为。同时,在已达到可能予以撤职以上处分的情况下才适用禁闭,难免亡羊补牢。因此,功能校准的关键在于适当放宽并细化其适用条件。可借鉴警察禁闭、军队禁闭等以违反纪律为普遍启动条件的经验,将《监察法》与《监察官法》中明令禁止且直接妨碍办案公正性的行为,如打听案情、过问案件、说情干预、未经批准接触涉案人员等,纳入禁闭的考量范畴。如此,既能实现与现有报告、备案制度的规范衔接,也有助于贯通纪法防线,对内部风险实施早期干预与有效防控。此外,功能校准必须具备系统性视野。在明确禁闭核心功能的同时,需对其他强制措施进行协同优化。例如,应重新审视管护的功能定位,将其明确为一种普遍适用的、短期临时管控措施,以填补留置与非羁押措施之间的空白。而留置则应继续坚守其作为长期、严厉调查保障措施的定位。通过这种系统性的功能再分配,使禁闭、管护、留置各安其位、各司其职,共同构筑起一个层次分明、覆盖全面、衔接有序的监察措施体系。

(二)配套优化:构建与禁闭有机协同的机制体系

当前以禁闭为单一核心的管控模式,因缺乏前置性、配套性措施,既无法实现风险等级与措施强度的精准匹配,也可能因过度适用影响监察工作正常秩序。基于监察权运行规律与内部监督的特殊需求,亟须引入“强行带离现场”与“停止执行职务”作为禁闭的前置或协同措施,从而凝聚监督合力,持续强化监察机关自身建设水平。

从公权力机关内部纪律管控的成熟实践来看,“即时处置—权限剥夺—人身限制”三位一体的复合体系,是应对复杂违纪风险的有效范式。公安系统构建了清晰的三级管控链条。其一,强行带离现场针对执勤、督察现场的违纪违法行为,通过当场制止、隔离管控“停止违法违纪行为的继续进行及危害后果的扩大”。其二,停止执行职务针对拒不执行命令、泄露警务秘密、弄虚作假包庇违法犯罪、违规使用警械等违纪行为,通过收回执法证件、枪支警械,禁止参与执法办案,从根源上剥夺违纪风险的核心载体——职务权限。其三,禁闭仅适用于情节严重或停止职务后风险仍未消除的情形,通过短期人身限制强化管控与惩戒效果。这种先带离、再停职、最后禁闭的组合模式,既为措施适用预留了缓冲空间,避免对轻微违纪过度适用人身限制,又通过应急处置和权限剥夺实现风险早期干预,契合内部监督抓早抓小、防微杜渐的核心诉求。

军队系统的内部管控逻辑同样强调配套措施的必要性。《中国人民解放军纪律条令》在禁闭之外,还同步设置了劝阻、制止、暂时予以扣留、先行照管等一系列关联措施。这些刚柔并济、功能互补的配套措施体系,极大提升了禁闭应对突发事件和复杂问题的能力。对初始风险优先采用一般应急措施来控制风险、稳定局面,仅在一般措施不足以起到管理、惩戒效果时启动禁闭。这种设计既体现了纪律管控的谦抑性,又确保了措施适用的精准性,为监察领域构建多场景、全流程的协同措施机制提供了重要参照。

反观监察领域,内部管控措施的结构性缺陷十分突出:一方面缺乏针对现场突发违纪的即时处置工具,另一方面缺乏针对职务权限的剥夺性措施,导致对偶发的轻微、中度违纪行为存在管控失灵。因此,确有必要在监察法体系引入强行带离现场、停止执行职务两项配套措施,并明确其与禁闭的分工边界。具言之,在适用场景上和功能定位上,三项措施应形成明确的层级划分。强行带离现场聚焦即时应急,针对当场发现违规违纪、拒绝接受监督等行为,通过当场带离涉案现场,快速构建一道物理屏障。停止执行职务作为第二道风险“防火墙”,主要适用于情节较轻、风险可控但确有职务干预必要的违纪情形。通过暂停其参与调查、接触涉案材料及人员等职务权限,从源头上消除风险隐患,并为后续核查留出时间。且该措施并非全面停职,监察机关可根据工作需要安排与其原任职务无关的非涉密工作,避免影响正常工作秩序。禁闭作为内部管理体系中最严厉的措施,仅适用于两种情况:一是停止职务期间,涉事人员出现违纪行为升级的迹象,二是初始行为情节严重、风险极高,需直接采取人身隔离方式进行管控,确保情节风险与措施强度符合比例原则。

(三)规则完善:打造全面规范化的禁闭执行体系

现有监察禁闭规范的粗疏化、原则化设计,不仅导致实践中审批权限模糊、场所设置随意、执行协助缺位、信息公开无据等操作失序问题,更潜藏程序违法与权力滥用的风险,严重制约其规范化、法治化、正规化水平。为此,需以问题导向为核心,立足监察禁闭的独特属性,全面构建全流程规范化执行体系。

在审批程序层面,需通过权限细化与程序制衡相结合的机制设计,以兼顾程序效率与监督实效。监察禁闭作为内部监督的特定措施,其行权逻辑与行政权能的运行规律高度契合,需要突出体现便捷性、效率性需求。同时,其作为严厉的人身限制措施,也要接受严格的权力约束,确保决定作出客观公正。在其他禁闭实践中,警察禁闭由本级督察长批准,军队禁闭由营级以上正职首长批准,均采用个人决策制以保障执行效率,同时通过层级监督、备案审查等机制防范措施滥用。监察禁闭可借鉴这一经验,确立个人决策的审批模式,并考虑引入备案制度,从而保障“在不同政治站位上考量政治因素”。针对派驻及再派驻机构,审批权限需进一步精确配置,以明确授权为前提,避免权限泛化。针对特殊对象,必须严格遵循干部管理权限。对本级监察机关主要负责人的禁闭,由上一级监委决定;对上级机关统一调用的监察人员采取禁闭措施,由作出调用决定的监察机关或共同的上级监察机关审批。对于借调的其他党政机关工作人员,因其本职并非监察人员,发生相应问题时应优先考虑结束借调而非适用禁闭。通过科学界定权限归属,有效避免推诿扯皮与权限争夺的现象。

在场所设置层面,需以“专门化+差异化”为核心,破解场所混同与标准模糊的问题。禁闭场所的专门化是区分内部管理与外部调查的重要标志,也是坚持内部事务自主性的必然要求。据此,不提倡借用留置场所或临时改造办公用房、谈话室;看护勤务工作应由监察机关自行组织实施,不宜委托公安机关等外部力量。在管理标准上,应基于禁闭教育、反省、挽救的核心功能,实行与留置场所的差异化配置。具言之,在医疗、卫生、饮食、休息等基本生活保障方面,应与留置场所保持一致,切实保障被禁闭人员的身体健康与人格尊严。在安保等级设计上则应保持适度,无需照搬留置场所的高规格标准。因禁闭的对抗性及被禁闭人员的心理状态较之留置更为缓和,过度警戒反而会弱化教育感化氛围的营造。尤为重要的是,禁闭场所应突出学习与反思的功能特质,需配备学习资料,建立学习计划,真正实现“惩前毖后、治病救人”的制度价值。

在执行协助层面,需明确公安机关的有限配合义务,应对强制力不足导致执行乏力的难点。当前《监察法》未将禁闭纳入公安机关协助范围,本质是过度强调其内部管理属性而忽视客观实践需求。当被禁闭人员身处异地、抗拒执行或者存在逃脱风险时,仅凭监察机关内部人员难以确保及时到案,若放任迟延可能导致危害后果进一步加剧。因此,应在规范中明确公安机关的协助权限及边界,协助范围仅限人员查找、带离等功能型协助事项以及排除干扰等职能型协助事项,不得延伸至场所看护、日常管理等核心环节,避免外部力量过度干预内部事务。

在信息公开层面,需遵循“有限公开+分类施策”的原则,平衡监督透明与隐私保密的价值张力。若不对不同类型的监察工作信息加以区分,则难以明晰信息本身的属性及其与社会监督的关联程度,从而使是否公开的利益衡量失去基本的判断基准。根据《监察工作信息公开条例》的相关规定,可将与禁闭有关的信息公开区分为四类:一是应当公开的共性信息,包括监察机关内部监督制度建设情况(含禁闭程序规范)、禁闭措施年度适用统计数据及分类情况等。二是可选择性公开的个案信息,对于社会关注度高、影响较大的监察人员违纪违法案件,经本级监委对可能产生的舆情做好集体研究评估,并报上一级监委批准后,可公开立案调查信息以及禁闭等监察措施适用情况,或作为典型案例在监察系统一定范围内通报。三是针对特定对象的知情公开,对监察人员徇私舞弊关联案件的被调查人、涉案人员,以及监察人员滥用职权违规处置财产、刑讯逼供等行为的相对人及其近亲属等,通过通知、告知、宣布等方式充分保障其知情权和监督权。四是指导性案例公开,将具有典型意义的禁闭案例编入执纪执法指导性案例库,重点阐释其适用条件、程序要求及裁量标准,起到以案释法、提供操作指引的作用。

(四)衔接融贯:建立内外贯通与协同的衔接机制

作为监察禁闭适用机制的重要组成部分,禁闭与监察强制措施以及刑事强制措施的内外衔接机制迫切需要实现规范化。首先,就内部衔接而言,正向衔接因符合措施强度递进、功能结构升级的逻辑,实践争议相对有限,重点在于明确条件成就即转化的程序规则。“对自由裁量权进行控制,最有效的方法就是通过制定明确的规则,从源头压缩,甚至取消自由裁量空间。”据此,一旦调查查明被禁闭人员符合管护、留置的适用条件,监察机关即负有法定的、及时的程序转换义务,禁止以裁量自由为借口拖延或规避,确保程序衔接的及时性与确定性。真正需要重点规制的是逆向衔接,基于不同措施的属性、比例原则的要求,以及监察强制措施体系“配套衔接”的整体设计精神,不同措施的逆向衔接有必要区别对待。

其一,管护、留置与禁闭的逆向衔接应原则禁止。管护与留置均属于对人身自由的高度限制措施,管控强度甚至高于禁闭。若对已被管护或留置的监察人员再次适用禁闭,一则二者功能重叠,无实质必要性;二则可能通过管护、留置到期后无缝衔接禁闭的方式,规避管护、留置的期限限制,变相架空了立法目的。实践中,若发现被管护或留置人员新的问题线索,或者存在新的风险,更合理的路径是依法变更为留置措施或者延长留置时间,而非叠加适用禁闭。

其二,责令候查与禁闭的逆向衔接可有限允许。责令候查作为唯一的非羁押性强制措施,其管控强度远低于禁闭。当被责令候查的监察人员出现诸如可能打击报复证人、毁灭关键证据等现实且紧迫的风险时,若按常规启动留置程序,恐因审批流程繁琐而无法实现及时干预。此时借助禁闭措施审批相对迅捷的特点进行快速阻断,具有实践必要性。然而,此类逆向衔接必须受到严格规制:第一,须具备实质风险要件,即必须有客观证据证明存在即时、紧迫危险。第二,须受严格期限约束。此类逆向衔接通常不应执行完整周期,若经评估确需转为强度更高的管护或留置措施,应当及时依法转换,防止将内部管理措施不当延伸或替代正式的调查保障手段。

其三,强制到案与禁闭的逆向衔接应完全禁止。根据《监察法》第46条,强制到案的持续时间针对是否需要采取管护或者留置措施,划分了两种期限标准。这一制度设计旨在为办理相应报批手续预留充足时间,凸显了强制到案的过渡性定位。因此,应充分发挥管护、留置作为调查保障措施的主渠道作用,对于强制到案衔接禁闭的情形应予禁止。

此外,对于外部衔接而言,应秉承内部措施不宜直接介入刑事程序的基本原则,构建原则禁止、严格例外的衔接规则。明确责令候查、留置作为与刑事强制措施对等衔接的优先途径,而禁闭、管护、强制到案因属性、功能的特殊性,不应作为直接对外衔接的常用情形。具体来讲:其一,原则上禁止直接衔接。监察机关决定将案件移送审查起诉的,需先依法解除禁闭,再由检察机关根据案件事实与证据,独立决定是否采取逮捕等刑事强制措施。其二,特殊情形需经严格审查。仅当同时满足以下条件时,方可启动禁闭与刑事强制措施的直接衔接。一方面是实体条件,留置期限已依法用尽或无法继续延长与重新计算,不符合管护适用标准,采取责令候查不足以防范串供、毁证、逃逸等重大诉讼风险,且同时无释放的现实可行性。另一方面是程序条件,必须经监察机关实质审查、充分研究决定,才可以径直衔接刑事强制措施。其三,证据收集高标准执行。禁闭期间的取证工作不得因禁闭的内部属性而放宽要求,必须严格遵循相关规定,确保证据的合法有效,同时充分发挥检察机关在审前程序中的引导与监督功能。

五、结论

监察禁闭的设立,深刻体现了风险社会背景下监察立法向预防导向转型的特征。监察禁闭并非简单移植军事化管理模式的制度产物,而是监察体制改革纵深推进中,回应“谁来监督监督者”这一核心命题的必然选择,是权力配置重构后内部监督体系的重要创新。其制度缘起的深层逻辑,根植于监察权集中统一行使的体制变革。改革前,反腐败权力分散化的格局尚未形成需要极致强化内部约束的制度土壤,这也是此前检察机关虽拥有职务犯罪侦查权却未设立类似制度的关键原因。而监察体制改革后,监察机关整合各类反腐败力量,成为既执纪又执法、一体履行职务违法和职务犯罪调查权的专责机关,权力的高度集中既赋予了反腐败工作的强大效能,也必然要求构建更为严密、刚性的内部监督机制。监察禁闭正是在此背景下应运而生,成为打铁还需自身硬理念的具象化制度载体。

展望未来,监察禁闭仍需在法治轨道上持续完善。在规范层面,应推动《监察官法》修订时明确其制度属性与核心适用规则,强化制度的合法性根基。同时可考虑出台专门的监察法规或规范性文件,细化配套措施,为适用边界、程序衔接、权利保障标准提供更清晰的指引。在实践层面,需以动态视角持续关注制度运行,既要根据监察权运行的新特点、新风险,适时调整启动标准与适用情形,确保制度的针对性;也要强化对制度执行的监督评估,及时发现并修正程序疏漏、衔接失序等问题,防范权力异化风险。随着制度的成熟完善,监察禁闭将成为彰显监察机关自我革命决心、保障监察权规范运行的重要支撑,为全面从严治党、深化反腐败斗争提供坚实保障。

《法治中国智库成果》专题统筹：秦前松