蒋余浩：作为“国际公共品”——中国人工智能发展战略理念的创新性

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导语：2026年7月17日，2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议于上海召开。习近平主席在开幕式主旨讲话中重申，中国始终致力于做人工智能领域国际公共产品的提供者，倡导智能技术成为促进共同繁荣、维护共同安全的动力源，为全球智能发展指明普惠向善的前进方向。

从2023年《全球人工智能治理倡议》锚定人类共同课题，到本次大会号召协同推进产业升级、鼓励开源共享、弥合全球智能鸿沟，中国一以贯之的AI发展治理理念，正与国际社会对现有技术路线的反思形成深度呼应。

IPP资深研究员蒋余浩指出，当下全球AI发展进程中，少数科技巨头主导的扩张模式加剧算力垄断、数字鸿沟与生态环境负担，技术偏向监控、自动化的短板引发学界广泛批判，美国依托关税壁垒与私有化算力联盟强化技术排他，进一步拉大南北发展差距。再次背景下，中国走出一条区别于巨头垄断的全新路径。文章以“人工智能作为国际公共品”为线索，从破除技术决定论、丰富现代化发展范式、重构国家创新体系三重维度，阐释中国AI战略理念的内在创新性，剖析普惠、包容、多元协同的智能发展方案如何回应全人类共同诉求，为全球人工智能均衡可持续发展提供中国思路与实践路径。

蒋余浩教授

华南理工大学公共政策研究院（IPP）资深研究员、教授

广东新质生产力政策研究中心主任

2023年，中国提出《全球人工智能治理倡议》，指出“人工智能治理攸关全人类命运，是世界各国面临的共同课题”。2025世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议发布《人工智能全球治理行动计划》，明确人工智能作为“造福人类的国际公共产品”的定位。

习近平主席在2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式上的主旨讲话中，再次强调指出：“作为负责任大国，中国在人工智能领域始终致力于做国际公共产品的提供者。”中国政府为此推动各方共同努力，成立世界人工智能合作组织。

2026年7月16日，成立世界人工智能合作组织协定签署仪式在上海举行。中共中央政治局委员、外交部长王毅出席并代表中国政府签署协定。图源：新华社

在国内政策上，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五规划”）提出：

“把握数字化、网络化、智能化发展大势，充分发挥我国数据资源丰富、产业体系完备、应用场景广阔优势，激活数据要素潜能，加快数智技术创新，深化拓展‘人工智能+’，赋能经济社会发展和治理能力提升，促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。”

中国的一系列发展战略表明，中国推动人工智能普及应用，发展成为有助于均衡、包容性增长的工具，已经得到越来具体的落实。

如何理解中国人工智能发展战略理念的创新性？

众所周知，近年少数科技巨头主导的人工智能发展呈现突飞猛进态势，在向世界展现出新一轮科技革命迅猛爆发的震撼的同时，也使全球陷入未来高度不确定性的恐慌之中——人工智能是否会造成大规模失业，用于军事目的，操控舆论和选举，严重危害国家安全和个人隐私，加剧对少数群体的歧视，诸种疑虑反复出现在媒体报刊上。

在近期，科技界发出质疑美国少数科技巨头主导的人工智能发展方向的声音。如2024年诺贝尔经济学得主Daron Acemoglu通过实证研究，反复指出“当前人工智能技术以监控和自动化为主要功能”，是一种“错误的”技术路线；认知科学家、Robust AI创始人Gary Marcus同样在2024年的新书中针对大语言模型（LLMs）提出：目前的人工智能是无法给予广泛信任的“错误类型的人工智能”，需要找到更好的发展路径。[1]自2024年下半年开始，美国科技界还兴起对于科技巨头推崇的Scaling Law（“扩展规律”）的挑战：多项实证研究表明，更高的投入并不能保证更高的模型性能[2]。在这股强劲的反思背景下，中国实施“人工智能+”行动，作为与美国以少数科技巨头引领人工智能发展的不同路径，而受到国际社会越来越多的重视。[3]

中国推动人工智能普及应用的战略选择，符合国际社会的先进科技发展要求。2025年4月联合国贸易与发展委员会（UNCTAD）公布报告，针对“人工智能发展的集中化加上现有数字基础设施的差距，可能加剧国家内部及国家之间的不平等”，倡议“包容性人工智能”（Inclusive Artificial Intelligence）的政策方案。[4]这份报告甚至提出了在人工智能全生命周期实施治理，实现“基于工人发展需求的人工智能创新发展”。很明显，联合国贸发会这一政策倡议同样反映出人工智能的“国际公共品”特性，以及表达了对于当前少数科技巨头主导下人工智能发展路线的不满。

在国际社会兴起关于人工智能发展状况的反思的同时，美国联邦政府的政策举措却在恶化世界贸易条件以及强化科技巨头的垄断现状。

特朗普（Donald Trump）再度当选之后，实施大幅提高关税的举措，逼迫包括长期盟友在内的贸易伙伴让步。2026年6月26日，前经济顾问委员会主席Stephen Miran在《华尔街日报》（WSJ）发文，以“最优关税理论”为特朗普政府关税政策辩护：联邦政府将关税从接近于零提高至“最优水平”，将是一种效率改善，“假设行政部门兑现其承诺，恢复今年初实行的关税税率，关税收入将主要覆盖该法案对本国工人和企业的减税措施。根据这些税率，国会预算办公室估计，十年内关税收入将超过4万亿美元。从最优税收角度来看，这种权衡是一大优势。从长远来看，关税带来的效率成本主要由外国人承担，而降低国内税率所带来的效率收益则由美国人享有。”[5]

但是，Stephen Miran的分析完全没有顾及世界贸易条件由此遭受的损害，如哈佛大学国际经济学家Dani Rodrik批评的：

“声称出于国家安全考虑或为了重振国内制造业而提高关税，这在一定程度上是可信的国内政策目标，即便人们可能对进口关税实现这些目标的实际效用持不同意见。但当像Miran这样明确宣称，其目标是通过操纵贸易条件来从外国榨取垄断租金时，情况就完全不同了。一旦这种目标被如此清晰地提出，别无他法，他人便会随之作出反应。”

“基于最优关税理论的贸易政策，本质上是一种赤裸裸地宣称经济实力、意图损害他国利益的行为，包括欧洲和东亚的长期盟友。这种做法充其量只能带来短期收益，却以软实力和全球领导力为代价。它还具有严重的经济自毁性，最终必将适得其反。”[6] Dani Rodrik，“The US as the World’s Robber Baron”

同样，特朗普在全球范围内推动的人工智能战略，也是一种强化科技巨头垄断地位的措施。2025年秋季卷的《美国事务》（American Affairs）发表一篇文章，批评特朗普政府联合欧亚国家的人工智能战略：特朗普延续了2023年9月拜登（Joe Biden）启动的“印度-中东-欧洲经济走廊”计划，并且通过对科技领域的去监管措施，激励科技巨头参与计划，打造出“技术-算力-能源-房地产”的庞大复合体。

这个改造升级版的经济走廊计划赢得美国科技巨头和中东石油国家的热烈响应。事实上，在2024年末，OpenAI已经斥资7万亿美元在全球范围内打造人工智能实体与数字基座，其蓝图旨在全面接通数据中心、半导体工厂、发电站和高速光纤网络的建设与新贸易走廊的打造。而阿联酋、沙特、卡塔尔、科威特等中东国家也大幅加码人工智能投资，在基金、数据中心和战略基础设施领域投入数百亿美元。特朗普的全球战略与硅谷科技巨头以及中东主权财富基金的投资热情形成了强烈的共振。

2025年2月14日，印度总理莫迪（Narendra Modi）高调访问华盛顿，与特朗普举行峰会，双方联合宣布美印将共同打造“史上最伟大的贸易路线之一”。特朗普与莫迪明确将贸易走廊与人工智能未来挂钩，强调数字联通、算力密集型技术浪潮的重要性，使印度庞大数量的数字领域劳动力与海湾地区人工智能基础设施建立联结。

至此，特朗普同人工智能科技巨头、中东国家和印度结成联盟，升级版本的“印度-中东-欧洲经济走廊”计划重心转向连接海湾数据中心与印度有着丰富的高素质、低成本的数字劳动力的南段走廊，演变为由主权财富基金、野心勃勃的科技公司与交易型协议驱动的私有化权力动脉。[7]

科技巨头主导下的人工智能发展路线，引起国际社会的强烈讨论。2026年6月3日联合国大学发布一份报告指出：2025年全球数据中心耗电量估计达到448太瓦，产生二氧化碳约2.08亿吨，相当于阿根廷整个国家2025年的碳排放量；消耗约4.5万亿升的水；而到2030年，数据中心电力需求将增至945太瓦，用水量将达到9.3万亿升，相当于撒哈拉以南非洲地区13亿人一年的基本生活用水需求。该报告还指出，到2030年，人工智能基础设施每年可能产生多达250万吨电子废弃物，而关键矿物开采和电子废弃物处理往往集中于环境监管较弱的发展中国家。[8]

美国休斯敦市拍摄的一处电力设施。图源：新华社

中国提出基于“国际公共品”的创新性人工智能战略，作为不同于美国战略的新路径，并非一种意识形态的宣示，而是具有坚实的理论基础，并通过具体的政策方针在扎实推进。

首先，我们知道，引发当下全球性财富增长与不平等恶化同步出现的原因很多，技术变革是其中不可被忽视的因素之一——技术发展的负面效应在人类历史上引起过无数颠覆、争端和分裂——但是，技术史研究揭示，认为技术发展的负面效应“必然”不可避免或缓解，是一种技术决定论的表现。麻省理工学院（MIT）技术史家戴维˙诺布尔（David F. Noble）教授曾指出：“技术发展过程本质上是一种社会过程，而这种社会过程很大程度上隐含着不确定性和自由。”[9]可以通过公共政策来引导技术发展方向，例如定向配置科研力量和资源、有针对性建设专业领域数据集、培养专业领域中兼通人工智能技术的人才等等，促进人工智能围绕丰富多样的需求来发展，维护经济社会的均衡、包容性增长。

就技术的实际发展而言，已存在围绕多样需求发展人工智能的探索。如实践中，“人机协同”（Human-AI Interaction，HAII）研究近期取得快速拓展，最新的进展是探讨如何让人类深度参与人工智能系统的开发、运营与采用过程，突破“可争议性”的局限赋予用户自主权，使其能够调整乃至共同设计AI的内部机制。UNCTAD报告还记录了中国的北京师范大学、华南农业大学等科研机构借助开源数据集、深度神经网络技术开发农业领域智能产品的案例。人工智能发展不必然导致科研资源、资本和人才的高度集中，而是可以借助开源开放、跨领域和跨场景融合及人才流动、协作攻关等机制来突破技术决定论，探索赋能千行百业共同发展的多样智能产品。2026年7月17日，上海市政府发布《上海市进一步推动“AI+制造”发展的若干措施》，加强提升工业AI供给能力及制造业融合应用内驱力，推进了中国人工智能发展战略。

2025年9月12日，2025深圳国际智慧养老产业博览会在深圳会展中心（福田）开幕，观众在展会现场体验一款可以上下楼梯的智能出行机器人。图源：新华社

其次，长期以来，现代化等同于“西方化”是许多发展中国家难以摆脱的思想桎梏，美国和西欧的某些局部经验被上升为普适性现代化的指南。在人工智能急速发展的背景下，追赶、模仿少数科技巨头的技术路线也成为许多后发国家难以超越的“唯一选择”。

但中国推动创新驱动战略，清晰认识到了这个“唯一选择”存在的问题。中国在提出“加快形成新质生产力”政策理念时，反复强调“因地制宜”原则的重要性：

“发展新质生产力不是要忽视、放弃传统产业，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式。各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导。要根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，用新技术改造提升传统产业，积极促进产业高端化、智能化、绿色化。”[11] 习近平：《因地制宜发展新质生产力》，载《求是》2025年第22期。

党的二十届四中全会将这个原则写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，国务院副总理何立峰发表在《人民日报》的署名文章对此进行解读，指出：

“新质生产力强调的是创新起主导作用、引入全新要素组合、改变已有生产力质态，而不是简单以业态来划分，必须对其内涵外延有正确把握。战略性新兴产业、未来产业是新质生产力的重要载体，传统产业也是发展新质生产力的沃土，农业、工业、服务业都可以通过科技赋能，催生发展新质生产力。”[12] 何立峰：《因地制宜发展新质生产力（学习贯彻党的二十届四中全会精神）》，载《人民日报》2025年11月11日第06版。

2025年8月发布的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》在重点部署人工智能+产业发展时，同时强调了新模式新业态的培育、工业全要素智能化发展和农业数智化转型升级。2026年世界人工智能大会同样倡议：“全面促进人工智能科技创新、产业发展、场景应用，协同推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局”。

要因地制宜发展新质生产力，尤其为传统产业提供创新升级帮助，并不是一件容易的工作。目前世界各国都在探索将创新能力扩展到广泛的传统行业的路径。如美国创新政策专家也早有认识：“美国现在最需要创新的是传统的经济部门，这些部门抵制可能改变它们既定的技术路线和商业模式的创新。”[13]

造成这个难题的一个重要原因是，在普适性现代化的理论话语影响下，“创新”被狭隘地理解为先进科技的输入和应用，由此造成数量庞大的各类企业被排除在所谓创新系统之外，在政策上没有给予生产体系内生的各种创新实践足够的支持[14]——这即是眼下许多非ICT行业人士所说“AI不懂行业，行业不懂AI”的难题的来源。

中国对此采取的应对措施是制定了“应用场景引领”的政策。国务院早在2017年7月印发的《新一代人工智能发展规划》中，就提出“根据基础研究、技术研发、产业发展和行业应用的不同特点，制定有针对性的系统发展策略”等基本原则。《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出“健全人工智能应用场景建设指引、开放度评价与激励政策，完善应用试错容错管理制度。”2025年11月出台的《国务院办公厅关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》制定关于场景应用的系统政策：“场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体，对促进新技术新产品规模化商业化应用具有重要牵引作用。”相应形成了“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的全链条路径及一系列有关资源配置和要素改革的配套保障。“应用场景引领”政策以促进供给与需求、研发与应用、试验与推广之间反复互动为特征，因地制宜发展人工智能等新质生产力技术工具，为应用端提供了参与新技术创造和改进过程的机遇。从更广阔的视角来看，这个政策的切实实施，能够为“现代化”理论话语注入更丰富多样的具体内容。

2025年9月5日，一名观众在德国柏林国际消费电子展上与人形机器人握手。图源：新华社

最后，后发国家需要摆脱现代化赶超阶段形成的制度和政策桎梏，构建创新型的发展环境。毋庸讳言，作为长期处于赶超战略下的发展中国家，中国的科技与产业政策受线性创新思维的影响也非常大，中国工程院李国杰院士在最近的文章中描述了这个现象：

“新中国成立的时候，几乎没有能从事应用研究和技术开发的企业，本应由企业完成的产业创新就都交给了大学和科研单位。因此，在经济系统之外形成了一个独立的科技系统，体制内的事业单位几乎成为科研的唯一载体。由于企业技术开发能力薄弱，我国在‘科研线性模型’的末端又加了一个‘成果转化’阶段，形成‘基础研究—应用基础研究—技术开发—成果转化’的中国科研模式，这种模式一直持续到现在，这就是人们常说的‘科技与经济两张皮’。”[15] 李国杰：《大力推进以产业发展为导向的科技创新》，载《中国科学院院刊》2025年第5期。

在线性创新的政策下，难以摆脱被锁定在发达国家的既定技术路线内的命运，我国很多重要行业中出现“引进-落后-再引进”的“追赶者陷阱”，正是这个政策导致的企业获取科技创新资源严重不足的后果。[16]

“十五五规划”系统部署了“强化企业科技创新主体地位”的政策：“落实企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化应用中的主体地位，促进创新链产业链资金链人才链深度融合。”需要指出，强调企业在人工智能创新发展中的主体地位，并不是否定基础研究、应用研究和商业化推广等等分工的相对独特性，以及大学等科研机构的作用，而是指出：在新一轮科技革命背景下，中国需要突破赶超战略导致的线性创新思维，在科技、产业、教育、金融等等不同部门之间建立协同机制，共同探索先进技术。

十五五规划将“推动科技创新和产业创新深度融合”作为重要内容进行部署，作为“强化企业科技创新主体地位，推动创新资源向企业集聚”的重要政策保障，同时还提出制定“一体推进教育科技人才发展”的系统性措施，围绕科技创新、产业发展和国家战略需求协同育人。这一整套改革举措具有完善、优化乃至重构国家创新体系的重大意义。《上海市进一步推动“AI+制造”发展的若干措施》提出“突破知识图谱融合”等关键核心技术攻关、“加强复合型人才培育”等举措，进一步具体化了克服不同系统阻隔的创新策略。

中国的人工智能发展还有许多创新措施。当然，充分实现这些创新性政策的效能，需要一系列更深刻的改革和变革工作。例如，如何调整各类公共资源的配给，有效扩大内部需求，为各类企业的发展以及勇于探索创新创造激励条件？如何联合广大发展中国家，根据各自的发展需求和产业条件，协作探索多样化的创新驱动发展策略？

但无论如何，中国推动人工智能先进技术的创新性发展战略，已经形成了打破许多常规思维理念和习惯做法的推动，如突破技术决定论理念、拓展多样性现代化探索与超越赶超战略的更深刻的创新性，这有助于使先进技术的供给与经济社会的多样发展需求联动起来，是中国倡议世界各国携手，“让人工智能成为促进共同繁荣、维护共同安全的一个重要动力源”的基础。

*参考文献：

[1] Gary Marcus. Taming Silicon Valley: How We Can Ensure That AI Works for Us[M]. Cambridge, Massachusetts : The MIT Press, 2024.

[2] 蒋余浩、贾开等. DeepSeek“出圈”下一步：我国如何构建AI新变革与创新环境？ https://mp.weixin.qq.com/s/ODM9INp3NaNaHXfFjOKLOA.

[3] See Jacob Dreyer，“The AI race: how the Chinese and US approaches radically differ”，Nature，Vol. 638，Issue 8051, 20 Feb. 2025. 以及发表于《经济学人》网站的文章，“China and America are racing to develop the best AI. But who is ahead in using it？”，https://www.economist.com/business/2025/04/03/china-and-america-are-racing-to-develop-the-best-ai-but-who-is-ahead-in-using-it.

[4] “2025 Technology and innovation report：Inclusive Artificial Intelligence for Development”，https://unctad.org/system/files/official-document/tir2025_en.pdf.

[5] Stephen Miran，“The Low-Tax Case for Tariffs”，https://www.wsj.com/opinion/the-low-tax-case-for-tariffs-61791ef4.

[6] Dani Rodrik，“The US as the World’s Robber Baron”，https://www.project-syndicate.org/commentary/trump-tariffs-beggar-they-neighbor-doomed-to-fail-by-dani-rodrik-2026-07.

[7] 引自Guy Laron，“Trump’s Road to Riyadh: The Geopolitics of AI and Energy Infrastructure”，American Affairs，Fall 2025 / Volume IX, Number 3.

[8] “Environmental Cost of Artificial Intelligence: Carbon, Water, and Land Footprints”，https://collections.unu.edu/eserv/UNU:10647/UNU-INWEH-Report-The_Env_Cost_of_人工智能-2026.pdf.

[9] 戴维˙F. 诺布尔：《生产力：工业自动化的社会史》，李风华译，北京：中国人民大学出版社，2007年，“序言”第4页。

[10]Muhammad Raees，Inge Meijerink，Ioanna Lykourentzou，Vassilis-Javed Khan and Konstantinos Papangelis，“From Explainable to Interactive AI: A Literature Review on Current Trends in Human-AI Interaction”，https://arxiv.org/pdf/2405.15051.

[11] 习近平：《因地制宜发展新质生产力》，载《求是》2025年第22期。

[12] 何立峰：《因地制宜发展新质生产力（学习贯彻党的二十届四中全会精神）》，载《人民日报》2025年11月11日第06版。

[13]

[15] 李国杰：《大力推进以产业发展为导向的科技创新》，载《中国科学院院刊》2025年第5期。

[16] 陈玲、孙君、付宇航：《政策协调、不确定性与大型技术系统创新——中国核电技术赶超的案例研究》，载《公共政策评论》第2024年第3期。

蒋余浩

华南理工大学公共政策研究院（IPP）资深研究员、教授

广东新质生产力政策研究中心主任

IPP公共关系与传播中心

排版 | 周浩锴

审校 | 刘 深

终审 | 刘金程

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