从“纵向分层”到“网络化协同”：全国一盘棋视角下“大工信”治理体系的转型路径研究

从“纵向分层”到“网络化协同”：全国一盘棋视角下“大工信”治理体系的转型路径研究

（作者：王连升）

摘要

随着新型工业化进入深化攻坚期，工业和信息化部（以下简称“工信部”）作为国家产业发展的核心统筹部门，其角色定位已超越传统的行业管理，转向“全国一盘棋”复杂棋局的战略“执旗人”。本文基于对当前工信体系政策实践的分析，指出其在推进央地协同、链网融合、标准统一及生态培育方面虽取得显著成效，但仍面临纵向协调机制不畅、横向标准碎片化、数据要素流通壁垒、以及产业集群同质化竞争等深层结构性矛盾。本研究认为，构建中国特色可持续的“大工信”业态，核心在于推动治理范式从“纵向分层管理”向“网络化协同治理”的根本性转型。这要求工信部精准锚定“战略规划师”、“规则制定者”、“生态赋能者”与“安全守护者”四位一体的核心价值定位，通过创新政策工具、夯实数字基座、重构评价体系，最终实现区域产业有机互补、价值链全球攀升的可持续发展目标。

关键词：大工信；全国一盘棋；治理体系转型；网络化协同；产业链供应链；新型工业化

1 引言：新形势下的“执旗人”角色重塑

当前，全球产业竞争范式正经历系统性重构，科技创新密集活跃，产业边界日益模糊，供应链安全与韧性上升至国家战略高度。在这一背景下，党中央明确提出“到2035年基本实现新型工业化”的宏伟目标。作为这一历史进程的关键主导部门，工信部的职责已从其法定条文中的“行业管理”和“信息化推进”，被时代赋予了更深刻的内涵：它必须成为统筹全国工业与信息化资源、布局现代化产业体系、确保发展安全与可持续性的“总棋手”。“全国一盘棋”是对这一职责的形象概括，它要求超越局部利益和短期绩效，从国家整体效能最大化出发，进行顶层设计与动态调控。其核心任务包括：统筹区域产业布局，避免同质化内耗；打通产业链供应链堵点，提升全链韧性；协同国有企业与民营企业，形成互补共生的市场主体结构；并通过统一的标准与政策纲领，引导地方产业集群走向差异化、高端化、可持续的发展道路。

然而，将宏伟的“蓝图”转化为可执行的“施工图”，面临巨大挑战。既有行政体制的条块分割、区域间的发展诉求差异、技术快速迭代带来的不确定性，以及全球规则博弈的复杂性，共同构成了“大工信”治理的现实场域。本文旨在摒弃泛泛而谈，直面当前实践中的核心矛盾与不足，以问题为导向，探索“执旗人”引领“全国一盘棋”走向深化落实的可行转型路径。

2 现状审视：“大工信”治理的成效与多维困境

近年来，工信体系在“全国一盘棋”框架下已展开系列实践，尤其在基础设施布局、技术融合应用与产业转移引导上成效显著。但深层次的结构性矛盾与实践困境同样突出，制约了系统效能的充分发挥。

2.1 既有实践与初步成效

· 数字基座超前部署，融合应用深化：我国已建成全球规模最大、技术领先的信息通信网络。“5G+工业互联网”建设项目超过2万个，进入规模化应用新阶段，覆盖全部41个工业大类。工业互联网平台超过340家，标识注册量超6900亿，有效促进了生产要素的数据化与跨域流通。人工智能、数字孪生等技术已应用于大飞机、新能源汽车等重点领域的研发设计，使研制周期平均缩短近30%。

· 产业转移有序引导，区域协作模式创新：工信部通过举办系列产业转移对接活动，明确“坚持全国‘一盘棋’，在‘精准’和‘有序’上下功夫”的指导思想。实践中，开始探索“东部研发+西部制造”等跨区域创新协作模式，旨在推动产业在国内梯度转移中实现价值升级。

· 行业治理聚焦痛点，发展环境持续优化：针对新能源汽车、光伏等领域出现的“内卷式”竞争，工信部牵头开展综合整治，并计划实施新一轮十大重点行业稳增长行动。同时，通过加快清理拖欠企业账款、构建优质企业梯度培育体系等措施，力图激发各类市场主体活力。

2.2 核心矛盾与突出问题

尽管成绩斐然，但距离真正流畅、高效、有机的“全国一盘棋”目标，仍有明显差距。其矛盾主要体现在以下四个维度：

· 纵向协同维度：央地目标函数错配与协调机制虚化

问题实质：国家战略的全局性、长期性与地方发展诉求的局部性、即时性之间存在张力。中央强调“有序转移”和“集群差异化”，但部分地区为追求短期GDP与税收，仍通过隐性壁垒和同质化招商进行重复建设，导致新兴产业（如光伏、锂电池）迅速出现产能过剩与恶性竞争风险。

机制短板：尽管工信部拥有规划制定和项目审批权，但对地方产业政策的实质性约束和协调能力有限。目前的产业转移对接活动多为“项目推介会”形式，缺乏强有力的跨区域利益分享、税收分成和生态补偿等长效机制作为支撑，使得协同难以持续深化。

横向联动维度：政策标准碎片化与数据流通壁垒

问题实质：“一盘棋”要求统一的规则与流畅的数据流。然而，各地在智能制造、工业互联网、数据管理等方面的标准规范仍存在差异，形成新的“数据孤岛”和“标准壁垒”。尽管国家层面已推动标识解析体系建设，但企业间、平台间、区域间数据互认互通的商业与安全机制远未成熟。

协同缺位：工信部与网信、发改、科技等部委在职责上存在交叉（如网络安全管理、项目投资审批），部际协同的流程与标准需进一步细化。地方层面，行业协会商会虽被要求“脱钩不脱管”，但其业务指导部门（行业管理部门）与登记管理机关（民政）、党建工作机构（社会工作部）之间的权责边界与协作流程，在实践中仍待清晰化与高效化。

· 链网融合维度：技术赋能不均衡与“链主”责任泛化

问题实质：数字技术赋能呈现“样板间”繁荣与“商品房”普及不足并存的局面。5G、AI等应用多集中于龙头企业和标杆场景，广大中小企业受限于资金、技术和人才，数字化转型步履维艰，可能加剧产业内的“数字鸿沟”。

生态挑战：在提升产业链韧性过程中，对“链主”企业（多为国企或大型民企）赋予了过重的行政化责任，而对其通过市场机制引领生态创新、扶持配套中小企业的激励机制设计不足。链上企业间的关系尚未从“物理聚集”真正转向“化学协同”。

· 发展范式维度：规模导向惯性犹存与可持续性挑战

问题实质：许多地方的产业发展仍未完全摆脱追求产值和产能规模的路径依赖。在“碳达峰、碳中和”目标约束下，对传统产业的绿色化、低碳化改造的紧迫性和系统性支持仍显不足。工信部虽强调“提升工业能效与绿色发展水平”，但绿色技术成本、循环经济商业模式等关键瓶颈有待突破。

品牌与竞争力短板：在全球价值链中，我国产业整体仍处于“制造能力强、品牌溢价低、标准话语权弱”的位置。“全国一盘棋”在推动企业形成合力、打造具有全球影响力的品牌和产业标准方面，尚未形成清晰有力的战略抓手与政策工具箱。

3 深层剖析：治理体系的结构性矛盾根源

上述实践困境，根源在于当前“大工信”治理体系在应对复杂性时显现出的结构性不适配。

3.1 组织逻辑：从“科层管控”到“网络协同”的范式滞后

传统工信治理体系植根于工业经济时代的科层制，强调纵向的指令传递与行业归口管理。然而，在数字经济与创新网络时代，产业创新主体多元、跨界融合频繁、迭代速度迅猛，要求治理体系具备高度的灵活性、适应性和节点间横向协同能力。现行体系在应对跨区域、跨行业、跨所有制的复杂产业生态问题时，表现出明显的协调成本高、响应速度慢、政策针对性不足等问题。

3.2 政策工具：从“项目审批”到“生态营造”的能力断层

工信部门的传统优势政策工具集中于项目审批、目录制定、资金分配等。这些工具在管理“有形”的硬件投资和产能规模时有效，但在培育“无形”的创新生态、数据市场、品牌价值和标准影响力时则显得力不从心。缺乏诸如创新券、数据信托、绿色金融产品、国际标准合作基金等适应新业态的精细化、市场化政策工具。

3.3 数据驱动：从“业务信息化”到“治理智能化”的基座缺失

虽然产业信息化水平大幅提升，但治理本身并未完全实现数据驱动。全国范围内产业运行的真实动态、产业链的实时风险图谱、技术扩散的效能评估等，尚未形成权威、统一、可共享的宏观数据资产。决策在一定程度上仍依赖局部数据和经验判断，难以实现“一盘棋”所需的精准预测、模拟推演和动态优化。

4 转型路径：构建网络化协同的“大工信”治理新体系

破解上述困境，必须推动工信部的角色与治理体系进行根本性转型，其核心是从“棋手”直接“落子”转向更高维度的“制定棋规、构筑棋局、赋能棋士”。

4.1 价值重定位：明确四位一体核心职能

· 战略规划师：超越行业目录管理，聚焦于绘制国家产业创新地图与全球竞争力地图，发布前瞻性的技术路线图、产业禁限目录与重点发展指南，明确“有所为有所不为”的国家产业意志。

· 规则制定者：主导建立全国统一且与国际接轨的工业数据标准、接口规范、安全认证和交易规则。特别是加快建立工业数据的确权、估值、流通和收益分配基础制度，打通“全国一盘棋”的数据血脉。

· 生态赋能者：从直接分配资源转向搭建平台、创设环境。重点培育开源社区、共性技术研发平台、制造业共享实验室、中小企业数字化赋能中心等公共产品。通过“揭榜挂帅”“赛马机制”等，调动全社会创新资源。

· 安全守护者：统筹产业安全、供应链安全与网络安全。建立关键产业链供应链全链条风险监测预警体系，动态评估并发布风险清单。强化对工业控制系统、工业互联网平台和数据的安全审查与防护能力。

4.2 体系再设计：推动三大关键机制创新

· 创新央地协同与利益分享机制：建立“国家产业布局负面清单”制度，对全国范围内已出现明显过剩风险的产业领域，实施跨区域的项目投资联动约束。探索设立“跨区域产业集群发展基金”，基于项目产出、税收、就业等指标，在产业转出地与承接地之间进行利益量化分享，将“一盘棋”从道德倡导转化为激励相容的制度安排。

· 构建政-企-协网络化治理结构：明确工信部、地方工信部门、行业协会商会、链主企业、金融机构等在产业治理中的权责利边界。特别是落实和细化行业协会商会“脱钩不脱管”后的行业管理部门职责，将其真正打造成为政策传导、诉求反馈、标准制定、行业自律的核心枢纽，而非“二政府”。

· 实施基于全生命周期评价的产业政策：改革以投资和产值为核心的产业考核方式，引入涵盖创新能力、碳足迹、资源循环利用率、全球市场占有率、品牌价值、消费者、员工、供应链及投资人等利益相关方满意度等维度的全生命周期综合评价体系。将评价结果与区域产业政策支持力度强挂钩，引导地方发展从“规模竞赛”转向“质量与可持续性竞赛”。

4.3 能力新筑基：打造数字智能决策系统

加快建设“国家产业大脑”——一个集成全国产业经济数据、创新资源数据、供应链运行数据、全球产业情报的智能化平台。利用数字孪生、大数据分析和AI模拟技术，实现对全国产业布局的动态仿真、风险推演和政策效果预评估，使“全国一盘棋”的调度指挥建立在实时、精准的数据智能基础之上，提升决策的科学性与前瞻性。

5 结论与展望

推进新型工业化是一个“阶梯式递进、不断发展进步的历史过程”。“十五五”作为承前启后的关键五年，其任务不仅是“夯实基础”，更需在治理体系上“全面发力”，为实现2035年基本实现新型工业化的目标提供制度保障。

本文认为，工信部要成功扮演好“大工信全国一盘棋棋局执旗人”这一角色，关键在于一场深刻的自我革命：从工业时代的“管理部门”转型为数字时代的“治理中枢”。这要求其超越传统的管控思维，转向以“网络化协同”为核心的新治理范式。通过精准的战略规划、统一的规则制定、开放的生态赋能和稳固的安全守护，工信部能够更有效地调剂国有与民营企业、统筹东中西部产业资源、促进产业链供应链价值链的有机耦合。

最终，一个成功的“中国特色可持续大工信业态”，将表现为：区域间形成“和而不同”的产业集群共生格局，产业链构筑起“自主可控且开放共赢”的韧性网络，企业群体中涌现出一批“源自中国、享誉世界”的卓越品牌，而整个工业体系则在绿色低碳的轨道上实现高质量、可持续的发展。这是一条充满挑战但必须坚定不移走下去的道路，其成功不仅关乎制造强国与网络强国之梦，更将为中国式现代化奠定最坚实的物质与技术基石。

作者：

王连升，研究员，深耕社会责任（CSR、ESG)标准化与可持续发展、供应链管理（供应链责任追溯等）及政产学研用媒利益相关方的CSR影响，绿色金融与产业实践应用、新型工业化与品牌影响力提升等领域的实践研究与标准化落实工作。推进电子信息行业提升产业链供应链韧性和安全水平等研究和实践性工作，持续提升了企业社会责任管理的服务能力，支撑工信部企业社会责任朋友圈进一步夯实。基于中国企业实践和全球商业环境变迁的优先级，提出的“三层利益相关方”理论，重构了企业利益相关方。提出"责任闭环"哲学本体论、"价值沉默"战略方法论、"CSR为魂，ESG为体"价值论。

中国电子工业标准化技术协会社会责任工作委员会战略合作部部长。

《中国电子信息行业社会责任建设与可持续发展报告》2020、2021、2022、2023、2024、2025，《中国电子信息行业社会责任建设年度工作报告》2021、2022、2023、2024、2025，《中国电子信息行业社会责任建设工作要点》2021、2022、2023、2024、2025、2026编委兼总编辑。

自2019年入职协会，加入工业和信息化系统。

期间：支撑完成工业和信息化企业社会责任国际交流与合作支撑专项、工业和信息化企业社会责任热点问题跟踪研究支撑专项、电子信息行业社会责任标准体系建设支撑专项、工业和信息化合规体系建设支撑、工业和信息化部合规监管工作推进试点专项、工业和信息化领域政务服务标准体系建设及标准化工作专项等课题40余个。提出“精标准、强评测、铸品牌，聚技术、合服务、赋发展”的合作共赢模式。主导编制或参与多项行业关键标准，如《电子信息行业社会责任指南》（SJ/T 16000-2026），《电子信息行业社会责任治理评价指标体系》（T/CESA 16003）,《绿色设计产品评价技术规范 存储设备》（T/CESA 1258）等绿色制造标准，《信息技术 开源治理》（T/CESA 1270.1）规范开源技术应用中的责任管理系列标准，覆盖ESG治理、绿色制造、数字化转型等领域。参与起草IPC-1401B《电子行业ESG管理体系》等国际标准。2026年，三项电子信息行业ESG行业标准在研，本年度立项论证，预计2027年发布。

策划组织统筹项目：2020、2021、2022、2023、2024、2025“中国电子信息行业企业社会责任治理水平评测”，累计评测企业2000余家。第八、九、十、十一届“中国电子信息行业社会责任年会”、2021、2022、2023、2025绿色供应链高峰论坛，打造“国际视野 中国实践”的交流平台。2020、2021、2022、2023、2024、2025联合国妇女署赋能职业女性职业发展项目，推动女性职工职业发展与企业社会责任治理水平能力水平提高。主导编制发布《中国电子信息行业社会责任建设与可持续发展报告》2020、2021、2022、2023、2024、2025，《中国电子信息行业社会责任建设年度工作报告》2021、2022、2023、2024、2025，《中国电子信息行业社会责任建设工作要点》2021、2022、2023、2024、2025、2026。

核心言论：《金融电子化》杂志发表《浅谈绿色金融在电子信息产业可持续发展中的矛与盾》，《信息技术与标准化》杂志发表《电子信息行业社会责任标准化研究》，《可持续发展经济导刊》杂志发表《以标准建设引领行业长远发展---谈新版《电子信息行业社会责任指南》的谋与变》，《中国工业和信息化》杂志发表《电子信息产业ESG治理的价值链穿透实践研究》等研究成果。

中国知网发表《论联合国的企业社会责任》《论中华全国工商业联合会的企业社会责任》《论发展中国家的企业社会责任》《论欧美国家的企业社会责任》《论北京市的企业社会责任》《论长三角经济带的企业社会责任》《论上海市的企业社会责任》《论天津市的企业社会责任》《论深圳市的企业社会责任》《论重庆市的企业社会责任》《女性供应商在产供链价值重构与产业发展战略中的深层作用与实践路径研究》《从“智能肌体”到“产业神经”：2025中国智能制造的系统性跃迁与实践路径研究》《“十五五”时期中国电子信息行业可持续发展与社会责任治理：政产学研用协同的机遇、挑战与路径研究》《全球供应链ESG风险与出海企业的责任供应链管理：深层次剖析与实践路径研究》《欧洲供应链治理新范式：可持续发展与社会责任的“硬约束”与“软共识”研究》《2025年度中国电子信息行业社会责任治理与可持续发展深层次剖析》《全球交易所社会责任治理与产供链企业溯源管理的协同演进：理论、实践与制度创新研究》《标准引领与系统变革：中国电子产业女性职业可持续发展的多层次治理路径研究》《超越边界：企业可持续发展与社会责任的“共享治理2.0”模式建构研究》《创新生态失衡与组织认知陷阱：中国中小企业技术创新的可持续发展与社会责任治理路径研究》《河南省汝阳县从扶贫帮扶到乡村振兴的实践路径：基于可持续发展与社会责任治理的双重视角研究》《从边缘到核心：双重约束下电子信息产业可持续发展的战略范式重塑研究》《数字时代的性别重构：电子信息行业性别平等与职业女性可持续发展赋能路径研究》《科技与自然的和解：台积电水资源闭环管理体系的深度解构及其对全球高耗能产业绿色转型的启示》《上市公司治理结构的范式重构：上交所《规范运作指引（2025年修订）》的深度解读与实践路径》《责任共生机制：构建人类未来可持续价值创造的伦理与实践框架研究》《全球视野下的中国企业信誉构建：社会责任、品牌傲慢与可持续发展战略的深度剖析》《“人工智能+制造”专项行动的可持续发展与社会责任治理：全球实践、多维影响与未来路径研究》《中国绿色电力证书（GEC）体系的深层次剖析与实践路径研究：从国内闭环到国际互认》《《电子信息行业社会责任指南》SJ/T 16000-2016版本的实践逻辑、多维价值与行业革新路径：基于标准解读与企业实践的分析研究》《从合规到核心竞争力：绿色供应链管理的CSR治理与实践路径研究《超越工具理性：王连升思想体系的跨行业验证、动态平衡与技术重塑》《从“技术驱动”到“责任引领”：北京软件和信息服务业社会责任治理的演进、挑战与优化路径》《“不出海，就出局”：集体误判、可持续发展与社会责任治理，基于中国出海企业的深层次剖析与实践路径研究》《《国有资产法》出台背景下可持续发展与社会责任治理的深层次剖析与实践路径研究》《电子信息行业社会责任管理体系（SJ/T 11728-2018）可持续发展与社会责任治理的学术研究》《中国电子信息行业社会责任建设的战略路径与创新实践：基于“十五五”规划背景的深度剖析研究》《中国电子信息行业社会责任建设与可持续发展：多维透视与实践创新研究》《工信部下属198个学协会社会责任建设与可持续发展深层剖析与实践路径研究》《电子信息行业社会责任建设的中国实践：基于中电标协社责委的机制创新与ESG融合路径》《从合规到赋能：中国上市公司可持续发展与社会责任治理的范式演进与实践路径研究》《科技企业社会责任治理的范式革新、多维整合与实践路径研究》《全球多极化格局下的中国知识产权治理：绩效跃升、结构审视与战略前瞻研究》《新型工业化视角下可持续发展与社会责任治理的路径探索——基于工信部2026年重点工作的深度分析》《从价值觉醒到生态共治：王连升思想视域下中国互联网巨头的ESG治理范式重构》《企业ESG赋能人工智能创新的机制与路径研究：走向可持续的智能未来》《标准价值、可持续发展与社会责任治理：深层剖析与实践路径研究》《从工具理性到价值自觉：基于王连升思想体系的联想集团可持续发展与社会责任治理深层次剖析》《ESG绩效与财务绩效、创新绩效的量化关系研究：基于行业与规模异质性的深层次剖析》《人工智能产业可持续发展与社会责任治理的深度剖析与实践路径研究，基于2025北京人工智能产业大会的观察与思考》《市场监管总局政策调整的深层次解读：基于可持续发展与社会责任治理视角的企业“标准机遇”研究》《基于工信部2026年十大任务的可持续发展与社会责任治理：深层次剖析与实践路径》《我国首部大模型国家标准实施：可持续发展与社会责任治理的深层次剖析与实践路径研究》《植根本土，面向全球：王连升CSR-ESG思想体系的深度剖析、前沿应用与全球治理融合研究》《从责任闭环到价值自觉：王连升本土化思想在新兴治理领域的理论构建与实践智慧研究》《数字化健康管理的ESG价值重构：基于王连升思想体系的实践路径研究》《企业可持续发展与社会责任治理的关键因素：深层次剖析与实践路径研究》《北京神州泰岳软件股份有限公司：创新驱动下的战略转型、财务绩效与技术实践研究》《从本土实践到全球引领：中国ESG创新的深度演进与全球化价值研究》《电子信息行业社会责任管理体系的深层次剖析与实践路径研究》《王连升可持续商业与企业社会责任思想体系“战略罗盘与价值共生”研究》《基于标杆案例的深度剖析，国内ESG卓越企业实践路径解析与研究》《网络安全企业的责任闭环：基于王连升思想体系的天融信ESG实践深度剖析研究》《国内ESG卓越企业实践路径解析：以台达为标杆的可持续发展样本》等400余篇科研成果。

诗词作品：《春潮》《旧时痕》《清浅》《试新汤》《与君书》《藏春》《问前尘》《且暂停》《只自知》《小桥边》《一季春》《作鲸吟》《月满庭》《春夜》《笑青天》《春风语》《花间睡》《笑看人间》《解我痴》《天未许》《红豆》《任风刃》《忆霓裳》《春风度》《钓晚秋》《无凭》《小楼东》《两轻盈》《不诗情》《千山瘦》《少年游》《有春申》《作涟漪》《迷津渡》《写九重》《海天东》《种心田》《春山皱》《瓮头春》《两相将》《人杳杳》《同归未》《谁渡桥》《几万重》《灯瘦尽》《作新河》《堕荒城》《碎琉璃》《春来处》《梅花落》《东君主》等。

歌词作品：《恰少年》 《四十》《问天》《佛不渡我》《空》《梦想》《碎金成佛》《水调歌头·ESG 报告》《换了人间》《踏莎行·问情》《沉醉东风》《青金石手》、《长安街的卖花声》、《渡船上的沉默》、《泥胎剥落》、《染坊雨夜》《女儿》、《儿子》、《小人物》等。

兼任：

北京ESG研究院专家顾问

上海市计算机行业协会 特聘顾问

全球电子协会亚洲可持续发展委员会副主席委员

参与中欧企业社会责任圆桌论坛、IPC中国电子制造业年会等国内国际会议的主旨发言或对话，阐述了产业在绿色金融、绿色供应链和绿色投资领域的实践研究。

连续20年坚持知识公益，已有超过710万人次享受了知识公益的专业帮扶。

2020-2025年间，被评为

“2021年度中国产业研究突出贡献者”

“2022年度电子信息企业社会责任建设年度突出贡献者”

“2024年度全球电子协会亚洲标准委员会杰出服务服务个人”

“2025全球电子协会亚洲标委会杰出服务个人”