农村公路入法：建管养运并重重构县域交通项目谋划逻辑

《农村公路条例》落地：农村公路法治化，打开县域基建资金新空间
文｜乡村振兴战略研究院 曹雷副院长
2025年9月15日，国内农村公路领域首部行政法规《农村公路条例》正式施行，全文共计28条。我国超450万公里农村公路自此告别过去管理碎片化的局面，“建管养运”全链条被纳入法治框架。

这不仅仅是交通行业内部管理制度升级，更直接重塑农村公路项目的策划逻辑，对申报中央预算内投资、超长期特别国债设立全新评审标尺。不少县域依旧沿用旧思路谋划修路项目，容易出现方案不匹配、申报入库被驳回的现实困境。研究院结合多地实操案例，剖析条例带来的制度变革，给出可落地的项目谋划路径。
从“通得了”到“用得好”，农村公路发展逻辑发生转变
历经多年建设，国内基本实现村村通硬化路。但在基层实践当中，遗留不少现实短板：部分早期建设道路标准偏低，危桥、临水临崖安全隐患突出；重建设、轻养护，管护经费保障不足；公路建设与地方产业、物流、文旅联动不足，基建投入难以转化为经济效益。
《条例》明确农村公路属于公益性基础设施，确立县级政府主体责任，构建财政投入为主、多元渠道补充的资金保障机制。一个十分关键的变化是，今后评审资金项目，不再单纯考核新建道路里程。路网质量提升、安全隐患治理、长效管护机制、产业带动效益，将成为项目能否拿到国家级资金的重要评判维度。
湖南祁阳市的实践具备参考价值。当地围绕特色种养产业与乡村旅游布局产业配套公路，建设4.3公里通景公路、1.9公里产业路，把农庄、种养基地串联成网，打通农产品外销通道。同步落实县‑乡‑村三级路长制，建设与管护同步推进，项目顺利争取车购税补助，真正实现公路服务产业发展。
五大制度变革，改变县域项目谋划思路
1、压实县级主体责任，权责体系法定化
条例明确，县级人民政府承担农村公路建设、管理、养护、运营的主体责任，乡镇、村以及行业主管部门分级履职。
实操启示：
申报各类上级资金，可研、资金申请报告中必须写清县级责任落实方案、路长制运行机制。责任体系缺失，会直接拉低项目评审得分。
2、提高建设标准，摒弃低标准重复建设
新规要求新建、改扩建农村公路严格执行技术规范，兼顾通行能力、排水、安防，做好和国省干线衔接。不再鼓励只求通路、质量薄弱的简易工程。
部分山区过去片面追求实现通达目标，修建大量窄幅低标准村道，农机、货运车辆通行受限，短短数年后就要二次改造，造成财政资金浪费。条例实施之后，这类凑数式项目很难再获得国家层面资金支持。
3、养护上升为法定义务，破解重建轻养顽疾
常态化养护、预防性养护被写入法规。支持政府购买服务、专业机构托管，也可吸纳公益性岗位参与日常管护；强化超限治理，损坏道路必须依法修复赔偿。
浙江丽水莲都区的经验值得借鉴，当地实行县道专业化养护、村道网格化管护，推行预防性养护，减少后期大面积修补，道路使用寿命得到延长，降低地方长期财政负担，是全国四好农村路示范典型。
4、安全隐患治理成为硬性要求
条例高度重视急弯陡坡、临水临崖、危桥、边坡灾害防护，建立灾毁公路应急抢通机制。
中央资金会向安防提升、危桥改造、防灾类项目倾斜。仅仅做路面硬化，不配套安全治理的项目，竞争力会明显下降。
5、推动路产融合，释放公路综合价值
支持农村公路对接产业园、景区，推动客货邮一体化，打通城乡流通节点。
研究院观点：优质申报项目，应当是道路提档升级、安全治理、长效管护、物流配套、产业串联的组合方案，单纯修路已经不符合政策导向。
县域落地现实挑战
结合一线调研，条例落地阶段，地方普遍面临几类现实难题：
第一，存量道路隐患基数大，升级改造任务重，县级财政配套压力大；
第二，养护经费没有常态化纳入财政预算，管护制度停留在纸面；
第三，项目策划思维固化，只看重工程建设，缺少管护、产业运营相关内容；
第四，道路建成之后，物流、产业业态跟进滞后，有路无产业。
项目实操策略，抢抓政策窗口期
1、分级建立项目储备库，分批推进申报
A级｜优先申报：农村公路提档升级、危桥改造、安防隐患治理、灾毁修复，适配中央预算内投资、超长期特别国债。
B级｜培育储备：产业路、旅游路、客货邮融合、智慧农村公路，补齐可研、用地等前期手续。
C级｜优化重塑：低标准简易道路项目，补齐安全、管护、产业模块之后再考虑上报。
研判项目时，优先考量安全治理、管护机制、产业带动，而不是单纯比拼建设里程。
2、严守前期手续，做到合规申报
政府投资类项目申报中央预算内投资，需要可研批复、项目代码、用地合规、资金落实、风控承诺齐全。
申报超长期特别国债，可研优先，部分手续可出具限期办结承诺，但开工前必须全部办结。
3、科学搭建资金拼盘，减轻地方财政压力
中央预算内投资、车购税补助，重点保障主体工程；
超长期特别国债，用于安防提升、防灾、片区综合改造；
专项债，用于具备收益条件的产业路、旅游路；
养护经费纳入县级常规财政预算；
在合规前提下引入社会资本参与路产运营。
严守底线，严禁借农村公路项目新增地方政府隐性债务。
4、项目方案坚持建管养运一体化
可研以及资金申请报告，不能只写工程施工内容，必须完整涵盖工程建设、安全治理、管护机制、运营服务、产业带动五大板块，契合条例要求以及评审导向。
5、强化多部门协同
发改、交通、财政、自然资源、农业农村协同研判，确保项目库、可研文本、申报材料口径统一。
趋势思考：农村公路从民生工程转向振兴先导工程
《农村公路条例》实施，标志我国农村公路迈入法治化高质量发展阶段。过去，农村公路更多是一项民生考核任务；如今，高质量农村公路是要素下乡、农产品出村、游客进村的重要载体，也是扩大有效投资的重要抓手。
同样是农村公路建设，项目策划水平的差距，直接决定能不能入库、能不能争取上级资金。固守老思路，只看重硬化里程，忽视安全、管护、产业融合，很容易错失政策窗口。吃透法规导向，系统谋划储备项目，才能够把政策红利转化为县域实实在在的发展成效。
结语
小路通百业，路网促振兴。《农村公路条例》为四好农村路建设筑牢法治根基。各地县域应当把握制度变革契机，统筹建设、管理、养护、运营全链条，用好各类国家政策性资金，以农村公路高质量建设赋能乡村全面振兴。
作者简介
曹雷，乡村振兴战略研究院副院长。长期从事县域政府投资项目顶层策划，深耕中央预算内投资、超长期特别国债基建项目全流程实操，为地方政府、国有平台提供低财政配套、高落地效能的项目解决方案。
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