从地区到地级市，撤县设区背后，藏着遵义数十年的发展密码！

从传统农业地区走向现代化区域中心城市，行政区划的调整从来都不只是地图上线条与名称的简单改动，它关联着地方治理架构、资源调配模式、城乡发展定位，更牵连着数百万普通人的身份认知与乡土情感。在我看来，遵义自1997年至2016年的三轮核心行政区划调整，是中国西部内陆地区在地级建制改革浪潮中极具代表性的样本，这场持续近二十年的建制重塑，既顺应国家城镇化发展的宏观大势，又根植于黔北独特的地理条件、经济结构与区域历史，每一次批复落地，都不是孤立的行政操作，而是时代需求与地方现实相互磨合之后形成的结果。

1997 年遵义撤地设市授牌庆典大会

1997年6月，国务院正式批复撤销遵义地区，设立地级遵义市，同时撤销沿用多年的县级遵义市，设立红花岗区，赤水市、仁怀市改为由贵州省直管，委托新设立的地级遵义市代管。这一次调整，是整段建制变革历程里最具奠基意义的一步。在此之前，遵义实行的是地区行政公署体制，地区行署属于省政府派出机构，并非完整一级的地方政府，这种体制在计划经济时代能够较好统筹县域农业发展，但是当市场经济逐步推进，城镇化开始提速，行署体制的短板慢慢凸显。

80 年代遵义丁字口

地区行署缺少独立完整的城市建设管理权限，难以统筹中心城区的基础设施扩容、产业集聚以及城乡要素流动，县域之间的资源协调往往要层层上报，在城市扩张的需求面前显得掣肘重重。县级遵义市长期作为整个遵义地区的行政、经济中心，城市建成区不断向外延展，可行政层级的限制，使得中心城市很难有效带动周边县域协同发展。

我认为这次撤地设市，本质上是赋予黔北中心城市完整的法定行政主体地位，让遵义拥有独立统筹市域发展的治理框架。红花岗区承接原县级遵义市的城区主体，成为新地级市的中心城区，承担城市核心商贸、文教、政务功能。而赤水与仁怀的调整，则体现了贵州对于省内资源型城市发展路径的审慎考量。赤水坐拥丹霞自然遗产，旅游资源得天独厚，仁怀依托茅台产业形成强大的经济势能，两地经济体量与发展潜力突出，具备较强的自主发展基础，因此由省级直管，交由遵义代管的模式，是一种折中且务实的制度安排。

这样的设计，一方面保留省级层面对重点县级市的管控与扶持通道，另一方面继续依托遵义这个区域中心，共享交通、公共服务等区域配套，避免短时间内行政割裂造成资源内耗。当然这种代管体制在后续运行中也暴露出一些治理层面的矛盾，经济强市的发展诉求与地级市统筹规划之间，长期存在需要不断协调的空间，这也为后续仁怀管理体制的再次调整埋下伏笔。

撤地设市完成之后，红花岗区承载中心城区的压力持续增加。城市人口持续涌入，原有城区范围空间趋于饱和，工业发展、新区建设的空间不足，城市功能分区的矛盾日益突出。老城区人口密度过高，道路、教育医疗资源趋于紧张，工业项目继续布局老城，会带来环境压力与城市功能冲突。在这样的现实背景之下，设立新城区，分散老城压力，打造产业承载空间，就成为遵义城市发展的必然选择。2003年国务院批复设立汇川区，2004年正式挂牌运行，新区从红花岗区与原遵义县划出部分乡镇和街道组建，同时与遵义经济技术开发区实行一套人马两块牌子的管理模式。

在我看来，汇川区的诞生，核心目标在于疏解老城功能，搭建工业化载体。红花岗作为老城区，历史建成区密集，适合发展服务业与城市生活配套，很难大规模布局工业园区。汇川的设立，直接为遵义预留工业发展的空间，经开区与行政区合署的模式，在那个阶段是国内开发区普遍采用的治理方案，能够简化审批流程，集中力量招商引资，推动工业项目落地。

这片新的辖区，承接制造业、高新技术产业，同时配套建设新的居住片区，引导人口从老城向外适度分流，打破了红花岗单一中心城区的格局，遵义由此形成双城并进的城区结构。但这种跨区域划地组建新区的方式，也带来治理层面的细碎问题，部分原本同属一个地理单元的乡镇被拆分，部分公共基础设施的统筹建设，需要两个区级单位持续协商。这种区划调整带来的细碎摩擦，是国内很多新设市辖区都会遇到的现实问题，不能简单视作政策失误，而是改革推进过程中需要长期磨合的成本。

时间推移到2016年，国务院批复撤销遵义县，设立播州区，这是遵义行政区划变革里又一个影响深远的关键节点。原遵义县环绕遵义中心城区，地域广阔，人口基数庞大，长期以来，县与两个市辖区相邻，城市发展存在天然的空间联动性。在撤县设区之前，市县分治的格局，使得中心城区向外拓展的时候，会遇到行政边界的阻隔。城市道路、供水供电、轨道交通这类跨区域基础设施建设，需要市级协调县、区两级政府，土地规划、城乡建设标准不统一，中心城区的外溢产业、居住需求很难顺畅向周边落地。很多临近城区的乡镇，已经在事实上成为城市近郊，但是行政建制上依旧属于县，城乡二元管理体制限制了一体化发展。

我认为播州区的设立，最大价值在于打破市县分治壁垒，推动遵义中心城区的空间一体化。原遵义县主体改为播州区，纳入中心城区统一规划管理，城市总体规划、土地利用、公共服务标准可以实现市域统筹。但这次调整并非简单整县改区，伴随配套的乡镇划转，原遵义县北部五个乡镇划入汇川区，东部五个乡镇连同汇川区一处街道划归红花岗区。这样拆分的考量，是基于地理区位和城市发展方向，北部乡镇紧邻汇川产业片区，划入汇川便于连片开发工业与城镇建设；东部乡镇靠近红花岗城区，适合承接老城的人口外溢与文旅、现代农业项目。

这次乡镇划转，直接理顺中心城区外围的行政边界，让各区的发展空间与城市功能定位更加匹配。与此同时也要看到，撤县设区之后，原县级体系的部分财政自主权、项目审批权限发生变化，对于原遵义县广大农村区域而言，行政体制转变之后，县域独立发展的部分空间收缩，如何兼顾城区扩张建设与南部广大乡村地区的基础设施投入、乡村振兴，成为播州区成立之后长期要面对的课题。

梳理这二十年间三轮大的调整，不难发现一条清晰的主线，遵义的行政区划改革，始终围绕中心城市的培育与壮大展开。撤地设市解决有没有地级市主体的根本问题，汇川设区解决老城空间不足、工业落地载体缺失的问题，播州设区解决市县分治阻碍城市一体化的问题。三次调整层层递进，一步步把一个传统的行政地区，塑造为拥有多个市辖区的区域性中心城市。

在我看来，这一套改革路径，并非遵义独有，是上世纪九十年代至21世纪初期，国内中西部很多地区共同的选择。改革开放之后，国内城镇化的思路发生转变，国家鼓励有条件的地区撤地设市、撤县设区，依靠中心城市带动周边县域经济发展，缩小城乡差距。东部沿海地区更早完成这类建制改革，而西南内陆省份起步相对滞后，遵义的改革节奏，恰好跟上西部大开发推进的时代窗口。

同时，我们也不能只看到区划调整带来城市发展红利，也要客观看待这类行政改革自带的局限。行政区划只是发展的制度工具，不是经济增长的万能钥匙。地名更改、边界重划本身不能直接创造产业，城市的持续繁荣，依旧取决于产业培育、交通建设、人才集聚等实质要素。

赤水、仁怀省直管代管的模式变化，更能体现行政体制需要适配经济现实，仁怀依靠白酒产业形成强大经济实力，在省直管试点阶段，拥有更大自主权限，后续管理体制调整，本质上也是在区域统筹和地方自主发展之间寻找平衡点。这种制度上的反复调试，恰恰说明行政建制不存在一成不变的最优方案，需要跟随经济基础动态调整。

从人文层面去观察，区划调整同样深刻影响普通人的乡土认同。红花岗、汇川、播州这些名字，代替过去县级遵义市、遵义县的旧称谓，一代当地人的户籍、籍贯、日常表述随之改变。很多生活在原遵义县乡镇的居民，身份从县民变为市民，户籍、社保、教育政策逐步向城区标准靠拢，这是看得见的福利变化。

但乡土记忆不会随着一纸批复立刻消失，旧地名承载着数十年的生活记忆、地方历史，新旧地名交替的过程，也是地方文化记忆延续与重构的过程。在我看来，行政区划的变迁，不止写在政府文件与地图册之中，它沉淀在普通人日常生活的细节里，是宏大国家现代化叙事落到乡土社会的具体体现。

放在更长的历史维度审视，遵义这片土地建制沿革源远流长，古代的播州土司制度，近代以来的行政更迭，和我们讨论的1997至2016年这几次调整一脉相承，不同时代，出于不同治理目标，都会对地方行政单元进行调整。古代建制调整重在管控疆域、征收赋税，而改革开放之后这一轮调整，核心目标转向城镇化、工业化与区域经济协同。时代任务发生根本性转变，行政建制改革的方向自然随之改变。

很多人讨论区划调整的时候，习惯简单用好坏去评判一次行政批复，我认为这样的评价方式太过片面。任何行政区划改革，都会同时带来收益与成本，受益群体和需要承担改革代价的群体同时存在。我们评价遵义这二十余年的建制变动，不能孤立截取某一个时间节点单独评判，应当把这一系列调整视为一套连贯的改革整体。撤地设市搭建框架，汇川拓展产业空间，播州打通城乡壁垒，三者相互支撑，共同推动遵义城市规模扩张，提升城市承载能力，巩固遵义在黔北的区域中心地位，强化贵州北部对接成渝地区的门户功能。

也要认识到，行政区划调整完成，只是改革的起点而非终点。新的区建立之后，不同片区之间公共服务均等化、产业分工协同、财政分配机制，都需要漫长时间磨合。行政区边界理顺之后，跨区域的生态保护、流域治理、交通互联这类公共事务，依旧需要市级层面持续统筹。行政边界可以通过文件一次性划定，但人群观念、产业布局、公共资源均衡分布，需要十几年甚至更长时间才能逐步成型。

放眼当下，贵州的城镇化进程还在持续推进，区域之间的经济竞争与协同关系持续变化。回看遵义1997到2016年的三次重大区划变革，这段历史给我们提供了一个值得深思的样本。它告诉我们，行政区划是服务于经济社会发展的治理工具，当原有行政框架无法适配时代发展需求时，合理调整建制，能够释放发展活力，但同时任何调整都必须立足地方的资源禀赋、人口规模、历史文化，不能盲目跟风。

脱离地方现实单纯追求增设市辖区、扩大城市辖区范围，很容易造成资源分散，出现城市建设空心化的问题。遵义的改革，充分考虑黔北山地地理的限制，山地城市土地资源分散，很难像平原城市那样连片扩张，分区布局的模式，契合当地自然地理条件，这也是这次改革能够稳步落地的重要原因。

在我看来，研究遵义这段行政区划变迁，意义早已超出贵州一省的范围。中国广袤的中西部内陆，大量地级市都是由过去的地区逐步改制而来，普遍面临中心城市实力不强、市县发展割裂、城乡差距较大等共性难题。

遵义的探索，为同类西部山地城市提供参考，如何把握行政区划改革的时机，如何平衡中心城市集聚发展与下辖县市自主发展诉求，如何在城市扩张的同时守护乡土文化，这些问题直到今天依旧值得持续探讨。地图上变更的名字与线条，背后是国家现代化进程中，一座西部城市不断寻找自身定位、突破发展局限的漫长历程。一纸批复只是瞬间，而一座城市在调整之后，漫长的建设、融合、蜕变，才是历史真正厚重的部分。