广州留用地改革：从"给地"到"给资产"

来源：市场资讯

（来源：克而瑞地产研究）

核心判断：2026年10月8日，广州市规划和自然资源局就《关于进一步优化征收农村集体土地留用地管理的意见》公开征求意见。最关键的政策内容是新增留用地原则上采取非实地留用方式安置，它改的不是技术参数，而是广东沿用二十多年的“征地给地、以地养村”对价关系。直接动因之一是兑现困难——根据广州市规划和自然资源局2019年政策解读中的数据，全市核定的留用地指标中近三分之一尚未完全交到农民手中。本文依据公开文件与项目公告，梳理其制度脉络、可比坐标与落地形态。

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从“原则上”看安置方式的顺位调整

留用地不是宅基地，也不是安置房用地，而是征地时按面积的一定比例另行安排给被征地农村集体经济组织的建设用地，用于建厂房、商铺、写字楼、市场，靠租金和经营收益保障被征地农民的长远生计。广东长期执行10%的比例（历史上为10%—15%）。

它的本质是“给地”——把城市化带来的土地增值收益以实物土地形式切一块留给农民集体。广州这份征求意见稿把顺位颠倒过来：新增留用地原则上“给钱、给物业、给股权”。

这不是广州的独立动作。上位依据是广东省人民政府办公厅《关于进一步优化征收农村集体土地留用地管理促进留用地高效开发利用的意见》（粤府办〔2026〕6号，2026年5月22日印发）。文件明确：本意见施行前已签订征地补偿安置协议或其他有效书面方式约定安置方式但尚未兑现的历史留用地，优先按约定的方式和比例兑现；本意见施行后新增留用地，原则上采取非实地留用方式安置。文件自印发之日起六个月后施行，即2026年11月22日为新旧政策适用界限。

“原则上”与三类“应当”情形需要区分：“原则上”是新增留用地的默认规则；三类“应当”情形则是特定条件下即使村集体希望实地留用也不被允许，属强制例外。二者均针对新增留用地，历史留用地仍按原约定兑现。三类“应当”情形为：被征地农村集体经济组织自愿放弃实地留用地的、留用地选址方案不符合国土空间规划的、因国家和省重大线性工程项目征收土地的。

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实物留地难以兑现的制度成因

广州市规划和自然资源局在《关于加快推进留用地落地兑现工作的通知》（穗规划资源规字〔2024〕5号）的政策解读中承认：全市核定的留用地指标中，近三分之一尚未完全交到农民手中（该数据出自2019年相关解读，反映的是当时核定与落地之间的整体缺口，其中部分项目可能通过推进现有流程即可兑现）；“留用地指标兑现绝大多数为实物留地方式，与项目落地存在时间和空间上的错位”。原因主要有四：

第一，空间上无地可留。中心城区开发强度已近饱和，征地项目周边很难找到既符合规划、又能连片开发的地块；2018年设计的“留用地集中安置区”同样要占用新增建设用地指标。

第二，时间上等不起。从核定指标到落地，要过选址、农用地转用、土地征收、返拨、权属登记、规划许可、用地批准等多个环节；2024年那份文件专门发文“简化流程”，本身就说明流程已成梗阻。

第三，经济上算不过账。留用地不得建设商品住宅，只能做工业、商业、办公等经营性用途；村集体普遍缺乏开发能力和资金，结果是大量留用地闲置、低价长期出租或“以租代售”。

第四，碎片化导致规模不经济。多次征地形成多块互不相连的小地块，很难做成像样项目。省级文件因此提出，鼓励市、县（市）人民政府统筹开发零星、分散的留用地，通过腾挪置换整合优化，实施集中连片开发。

结论很清楚：实物留地的交易成本，已高到侵蚀它本要保障的农民权益。一块难以兑现、开发不了的地，对村集体而言并非资产，只是账面权益。但需注意，未兑现指标不必然全部由实地留用方式造成，非实地留用的适用空间需结合具体情况判断。

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三次迭代：广州的纵向轨迹

表1 广州留用地政策三阶段核心参数对比

注：2018年“按项目征地面积的1/11”口径，系指留用地在项目征地范围内安排时的折算方式：若项目征地面积已包含留用地，则留用地面积=项目征地面积÷11，与实际征地面积×10%在数学上等价。2024年文件有效期2年，失效日期为2026年6月25日；2026年稿尚处征求意见阶段，最终以正式发文为准。

来源：克而瑞研究中心整理。

三份文件连起来看，轨迹很清楚：2018年把“给地”规范化；2024年把“给地”抢救化——其出台背景明确写着“按照落实市委巡察反馈意见整改工作的统一部署”，兑现难已被巡察点出；2026年则把顺位直接颠倒过来。文件名称从“进一步加强”改成“进一步优化”，一字之差，指向安置方式的根本切换。

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制度选择的约束条件：广州、杭州、温州的路径差异

表2 广州、杭州、温州三地留用地制度关键设计对比

注：三地核定基数口径不同（广东按实际征地面积，杭州按征收农用地面积），横向比较时需注意。

来源：克而瑞研究中心整理。

非实地留用并非广州独有。杭州与温州分别代表两种典型约束条件下的演化结果：前者面对“合作开发中的集体资产控制问题”，后者面对“实物留地金融化后的分配失序问题”，对应广州细则需要借鉴与规避的两个方向。

杭州的制度起点与广州不同。2000年代初期，杭州即确立“留用地转为国有、实行有偿使用”的框架，村集体通过招拍挂与合作方联合开发，核心关切是引入市场主体的同时防止村集体被稀释。为此，杭州市区统一规定合作开发村集体股份不低于51%，持有不低于地上总建筑面积51%的房产和地下空间51%的建筑面积，不得分割转让和销售；西湖区2017年的“统一规划、统一开发、统一管理”模式是对这一规则的强化执行，由区属国企牵头与各村合作，村集体提供指标和土地，获取不低于51%的物业产权。其实质是以股权与产权约束锁定村集体的长期收益份额。

温州则提供了教训。2003年前后，温州允许留用地按7:3比例用于二、三产，指标事实上形成自发流转市场；瑞安等地出现的“返回地指标”私下交易、2009年前后， 瑞安等地出现“返回地指标”私下交易与红证"炒作，是指标金融化的典型症状——该指标按建筑面积核发，一张"红证"约 160 平方米、相当于一套房的建房资格，2009 年炒作高峰时单张转让价最高炒至约 170 万元（约 1.06 万元/平方米，且不含建成后另需缴纳的每平方米 3000—4000 元建安成本），分配冲突随之激化。2008年新办法取消二产留用地，三产留用地转为每亩核给建筑面积60平方米的住宅用房安置指标，官方口径为“取消二产安置用地、保留三产安置用地、扩大住宅安置指标核给范围”。其实质是：在指标已个体化、可流转、可用于住宅开发的条件下，以“留房”替代“留地”，把安置标的从具有金融属性的土地指标收缩为相对封闭的住宅安置权益。

广州的约束条件与二者均不相同。广州留用地制度自1980年代起探索，长期采用“个体主导”的规划建设模式，核心矛盾是兑现效率，而非合作中的控制权或指标金融化。全市近三分之一的指标尚未交到农民手中，说明问题不在于“留了地之后怎么开发”，而在于“地根本留不出来”。因此，“原则上非实地留用”并非向杭州或温州靠拢，而是在承认实地留用难以兑现的前提下，把安置标的从“土地”切换为“货币、物业或股权”。

广州对杭州的借鉴空间主要在操作层面。一是货币化收购价锚定商业用地基准地价的固定折扣（西湖区曾按55%确定），降低逐项目协商成本；二是在土地出让环节嵌入“无偿移交村集体物业面积最多者得”的竞价规则，把物业品质竞争前置。广州目前仅规定“优先置换存量物业，可统筹产业园区、工业集聚区、商业商务楼宇资源”，尚未提出品质竞争的具体规则。

对温州教训的规避体现在条款措辞上。征求意见稿反复强调“以集体经济组织名义整体申请首次登记”“不得分割登记”“不得以个人名义申请”“严禁分配到本村村民”，核心是防止安置标的在兑现环节被个体化。温州的“红证”炒作说明，一旦指标可以个人名义持有并私下流转，留用地保障长远生计的功能就会让位于个体变现动机；广州的登记与分配条款正是对此的制度性对冲。

比较的结论可以归纳为：广州选择非实地留用，并非在杭州或温州模式之间做出选择，而是实地留用的兑现成本已高到不可承受；杭州经验说明，置换物业与货币化安置必须配套明确的定价公式和品质竞争机制，否则村集体拿到的可能是低值资产；温州教训说明，安置标的的个体化与可流转性是制度失序的主要触发条件，登记与分配环节的约束需持续强化。

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过渡期项目的实践：坑口村

广州市荔湾区人民政府2026年10月9日发布《征地补偿安置方案公告》（穗荔府征补告〔2026〕11号），针对坑口村城中村改造项目，公告期至11月8日，补偿登记截止11月12日。这是观察新逻辑落地的现成样本。

表3 坑口村城中村改造项目征地补偿安置关键参数

来源：克而瑞研究中心整理。

关键在最后一行：不给地，也不给钱，给的是一个“可以建的建筑面积数”，而建设费用要村集体自掏。这既非纯粹的货币补偿，也非纯粹的物业置换，而是一种中间形态。需要说明的是，“预留权益建设量”仅为权益核定，村集体从取得该建设量到形成可实际运营的物业资产，还需完成资金筹措、规划许可、施工建设、权属登记等环节。建筑面积权益并不当然等于可立即建设、可登记或可出租的实物资产。

更值得注意的是，坑口村方案公告于2026年9月29日发布，早于省文件施行日（2026年11月22日），其留用地安置依据援引的是粤府办〔2016〕30号及项目改造方案，而非2026年新规。这说明在省级新规施行之前，广州部分项目已在方案层面选择了非实地安置路径；省文件的作用在于将这种基层实践上升为全省统一规则，而非坑口村方案的直接依据。新意见要做的是把实践规范化，并补上“钱从哪来”：省级文件已明确，折算货币款、置换物业建设及筹集成本、作价出资成本、不动产登记费用及相关税费等，可纳入主体项目征地成本，由征地主体承担。若这一条落实，类似项目“建设费用由村集体自筹”的安排将得到调整。

同期并非所有项目都已转向。天河区穗天府征补告〔2026〕13号（2026年7月31日发布）对龙洞股份合作经济联社18.2370亩土地，仍“按实际征收土地面积的10%，按照实地留用地安排留用地”；该公告发布于2024年5号文失效（2026年6月25日）之后、2026年新规之前，依据应为穗府办规〔2018〕17号等仍有效文件。同城同年两种路径并存，正是过渡期的特征。

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四个趋势判断

安置标的物从一次性的空间分配转为可持续的收益分配，具体到广州，可以观察到以下四个趋势。

趋势一：安置标的从“土地”转向“资产与现金流”

折算货币解决流动性，置换物业解决现金流，作价出资（入股）解决长期分红，本质是把一次性的土地实物分配改造成可持续的资产收益分配。作价出资标准由村集体与项目建设主体协商确定，但不得低于当地非实地留用标准——这只是入股价的下限保护，不构成收益保底：股权收益依赖项目经营业绩，项目方经营不善甚至破产时，村集体的“股权”可能变成纸面数字。对开发主体而言，这是用股权换土地、降低前期现金支出的新选项；而村集体作为小股东的话语权（董事会席位、信息披露、分红、退出机制）如何保障，仍是细则必须回答的问题。

趋势二：政府角色从“划地者”变成“资产筹集者与统筹运营者”

置换物业由市、县（市）人民政府提供，可通过“组织集中建设、向社会购买、土地出让配建物业”等方式筹集。“向社会购买”为存量商办、产业园区物业提供批量去化渠道，“土地出让配建”可能成为未来产业与商办用地出让条件之一；叠加“统筹开发零星分散留用地”的导向，碎片化留用地整合将是未来几年广佛莞集体建设用地市场的存量机会。

趋势三：定价机制从“逐项目协商”走向“标准备案”

标准须报省自然资源厅备案，谈判有了基准线，村集体信息不对称程度下降；但标准一旦固化，区位优越的村集体可能失去溢价空间。2023年广州公开征求意见时，曾有意见提出恢复“10%至15%”的弹性区间，官方回应为“未采纳”。可以预期，比例弹性与补偿倍数仍会是本轮争议焦点。

趋势四：在资产管理与交易规范方面与集体经营性建设用地入市存在趋同

留用地流转须通过自然资源资产交易平台或公共资源交易平台公开交易，与集体经营性建设用地入市“同权同价、公开交易、平台监管”的方向存在趋同。但留用地涉及征地安置权益，集体经营性建设用地入市涉及土地权属和市场交易制度，两者不能直接等同。 留用地历史遗留问题复杂、规模较大，其入市规范化对集体建设用地市场有重要影响；未来抵押融资、REITs底层资产化等路径，在权属清晰、公开交易、监管到位等前提条件满足的情况下存在探索空间，但并非留用地制度改革的直接目标。

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两个需要盯紧的风险

风险一：货币化的“一次性买断”与长远生计之间的张力

省级文件已设防火墙——折算货币的，农村集体经济组织应当提留一定比例用于发展集体经济、建设公共设施及基础设施，收益纳入集体资产统一管理，不得擅自分配给本村成员。但“一定比例”是多少、由谁监督、如何防止挪用，省级文件未给数字，需广州细则明确；若提留过低、监督虚化，货币化安置可能演变为“一次性分光”。

风险二：置换物业的区位错配与去化风险

省级文件允许“镇域范围内无法落实物业置换的，协商一致后可以异地安排”。村集体原本在核心区的权益，可能被置换到远郊厂房或写字楼，租金水平、空置率、增值潜力与原区位不在一个量级。杭州用“无偿移交面积最多者得”部分对冲了这一问题，广州是否引入类似的物业品质与面积竞争机制，值得关注。

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结语：成败在参数与程序

这次调整，表面是安置方式的技术性切换，实质是城市化进入存量阶段后，土地增值收益分配机制的一次调整。从制度经济学角度看，核心变化不在于补偿标的从“土地”变成“资产”——实地留用地本身也是资产——而在于集体经济组织获得补偿权益的形式、实现路径和风险承担方式发生了转变。传统实地留用下，村集体面临的是土地兑现难、开发难、资金不足的风险；非实地留用下，风险转变为资产估值是否公允、运营收益是否可持续、交易对手信用是否可靠。改革的效果，取决于这些新风险能否通过制度设计得到有效控制。合理性是充分的——近三分之一的指标兑不了现，是必须解决的现实问题；方向也清晰——省级文件已定调，“从给地到给资产”的转型正在广东全省发生。

但成败从来不在原则表述，而在参数与程序。2018年广州留用地折算货币补偿标准为工业用地基准地价级别价的2倍；省文件设定的非实地留用安置标准底线为工业用地级别基准地价，即1倍。由于两版政策的适用条件、计价时点和安置方式范围不同，不宜直接做倍数比较。广州最终如何确定非实地留用的具体标准——尤其是货币补偿的倍数——将直接影响村集体的实际收益，值得关注。具体效果有待实施细则出台后评估。

留用地制度走了四十多年，从广东的初创，到杭州的精细化，到温州的挫折，再到今天广东的省级统一与广州的模式切换，它始终在回答同一个问题：城市化的土地增值收益，应以什么形式、留给谁、留多久。方向已经明确，具体效果有待实施细则出台后评估。

说明：本文所引政策条文均来自政府门户网站等公开渠道；广州市10月8日征求意见稿仍处征求意见期，完整条文以正式发文为准。