作为制度诊断的“替代率”：郑功成养老金主张规范逻辑与结构根源

作为制度诊断的“替代率”：郑功成养老金主张的规范逻辑与结构根源

——兼与郑秉文“结构性替代率管理”路径的对照

摘要：郑功成关于养老金替代率的主张，通常被简化为一个待遇调整方案：把机关事业单位基本养老金替代率从80%以上下调到与企业职工相当的50%左右，同时大幅提高农民基础养老金。但这个主张的真正分量不在数字本身，而在于它被当作一套制度诊断的“显示指标”来用。郑功成以替代率的群体悬殊为切口，指认中国养老金制度的核心病症不是财务意义上的“钱不够”，而是制度逻辑意义上的“逆向再分配”——再分配工具没有削峰填谷，反而加固了峰的高度。这一诊断的深层依据，可以沿着四条相互交织的线索展开。制度结构根源在于，养老金体系在“三轨制”格局下形成碎片化的权益分层，替代率差距是这一分层在待遇端的表达，而“视同缴费年限”认定尺度的双重标准，则使同一段“未缴费工龄”在不同群体间被量出了截然不同的制度价格。历史正义根源在于，机关事业单位的偏高替代率与农民的极低保障水平，共同根植于转轨成本分担的不对称：老一代农民通过剪刀差和义务工为国家积累作出的贡献，在养老金账本上从未被制度性地“计入”，而机关事业单位的连续工龄却被全额“视同”承认。替代率问题因此不只是待遇水平问题，更是一个关于“谁的历史应当被怎样承认”的历史清算问题。理念根源在于，郑功成把公共养老金严格界定为“国家层级的公共品”，把个人账户及其衍生的“多缴多得”逻辑视为嵌入公共制度内部的私有化异质成分，替代率的结构性调整因此被理解为从“交易逻辑”回归“互助共济逻辑”的制度再定型。体系功能根源在于，第一支柱“一支独大”挤压了第二、三支柱的结构空间，只有在基本养老金替代率被控制在一个统一的公平基准上的条件下，企业年金与个人养老金才可能获得实质性的发展余地。四条线索交汇于一个判断：郑功成的替代率主张，实质上是以待遇参数为杠杆，撬动一个以公共性、公平性和互助共济为轴心的制度逻辑转换。

这一主张与郑秉文所代表的“结构性替代率管理”路径，构成了养老金改革中两种“替代率政治”的正面相遇。郑秉文不把替代率当作需要矫正的规范基准，而把它当作赡养率、缴费率与退休年龄共同决定的结果变量；他不主张在第一支柱内部做“削峰填谷”的再分配，而主张以名义账户制改造统账结合、扩大个人账户、延迟退休、发展第二三支柱，让第一支柱替代率“有规则地下行”，用总和替代率的补足来替代对单一支柱高替代率的依赖。二者的分歧不在事实判断，而在优先序与制度哲学：郑功成要“把替代率改对”，郑秉文要“让替代率可持续”；前者生产“公平预期”，后者生产“理性稳定的养老金预期”。更进一步看，两种路径在改革“分步逻辑”上也存在根本分野：郑秉文的并轨方案以“制度并轨—增设职业年金”为核心（“三步走”系本文为对照方便所做的分析性概括，郑秉文本人并未使用这一命名），用第二支柱消化并轨成本，在规则统一的同时技术性地保留待遇差距；郑功成的体系建设“三步走”则以“制度全覆盖—制度全面定型”为脉络，在覆盖完成后要求直接缩小制度间待遇差距，以公平为标准完成制度整合。前者生产规则的一致性与过渡的平稳，后者生产结果的公平性与制度性质的统一。把二者并置，不是为了判定谁对谁错，而是为了揭示替代率问题中两个同样真实、彼此不可化约的追问——制度应当向谁倾斜，与制度还能不能存续——如何在同一个时空里正面相遇。郑功成主张的困难不在于学理上的“说不通”，而在于它直接触及数十年改革中形成的利益格局与路径依赖；而郑秉文路径的代价则在于，缴费能力弱、第二三支柱不可及的群体，将更直接地暴露在第一支柱替代率下行的风险之中。

关键词：郑功成；养老金替代率；提低抑高；逆向再分配；公共性；互助共济；郑秉文；名义账户制；结构性改革；分步逻辑

引言：一个“参数”为什么值得被当作制度问题来读

养老金替代率是一个技术性极强的概念：退休后养老金收入与退休前工资收入之比。在精算报告里，它是一行计算结果；在政策文件里，它是一个目标值；在普通人的日常语言里，它被翻译成一句朴素的话——“退休后能拿到原来的几成”。正因为这种技术性与日常性的叠合，替代率往往被当作一个可以“调”的参数：高了就降一点，低了就提一点，似乎只要数字落在某个区间之内，问题就算解决了。

郑功成的主张恰恰拒绝这种参数化的理解方式。他提出的“提低抑高”——把机关事业单位基本养老金替代率从80%以上下调到与企业职工相同的50%左右，同时大幅提高农民的基础养老金——表面上是一组待遇调整建议，实质上是一次以替代率为切入点的制度诊断。他关心的不是“替代率应该等于多少”，而是“为什么不同人群的替代率会如此不同，以及这种不同说明了制度出了什么毛病”。用他自己的话说：现行的税收与社保制度“不仅没能有效缩小收入差距，在某种程度上反而放大了差距”。这一判断把替代率从一个待遇参数推向了制度性质问题。

但把替代率当作制度问题来读，并不只有一种读法。郑秉文提供了另一种同样严肃的读法：替代率首先是一个由赡养率、缴费率和退休年龄共同决定的结果变量，在人口老龄化给定的约束下，第一支柱替代率的趋势性下降是结构性的、几乎不可逆的；改革的任务不是去“矫正”替代率的群体分布，而是在参数极限之内管理替代率的总体下行，并把下降的部分转移给第二、三支柱去弥补。如果说郑功成把替代率当作规范基准来使用，那么郑秉文就是把替代率当作可持续性约束下的仪表盘来对待。两种读法之间的对峙，构成了理解中国养老金改革深层逻辑的一把钥匙。

本文的任务，不是对郑功成的具体政策建议做政策评估，也不是替他的方案做可行性论证。本文要做的是，把“替代率”从一个待遇参数重新放回它所属的制度结构与理念脉络之中，追问：郑功成透过替代率看到了什么？他为什么认为替代率的结构性调整是必要的，而不是仅仅“可以讨论的”？他的判断背后，是一套什么样的关于社会保障本质、历史正义与再分配逻辑的规范立场？而这一立场，又是在与什么样的制度现实和路径依赖的反复对峙中形成的？与此同时，本文将系统引入郑秉文的替代率主张作为对照系，在两条路径的并置中呈现替代率问题的完整张力，并在改革分步逻辑的层面揭示两种路径的深层分野。

回答这些问题，需要把郑功成的主张当作一个“症候”来读。替代率差距是症候，症候的背后是制度结构，结构的背后是历史，历史的背后是理念，理念的背后是体系功能。四个层面层层递进，才能理解为什么一个看似技术性的参数调整，会被赋予如此沉重的制度分量。

一、主张的实质：不是“削高”，而是重新定义公共养老金

（一）“提低抑高”的完整表述与层次区分

郑功成关于养老金替代率的主张，最完整的近期表述见于他与冯梦龙合作、发表在《中共中央党校（国家行政学院）学报》2026年第5期的《社会保障制度优化与扎实推进共同富裕》。在这篇一万五千余字的文章中，他把养老金制度定位为“当前待遇差距最为悬殊的社会保障项目”，并提出“提低抑高”的基本取向，目标是“形成一个‘基于公平的基本养老金+满足有需要者的补充养老金’的双层架构”。

“提低”指向农民。郑功成提出，对老一代农民采取分年龄段增加基础养老金的方式，“年龄越大则养老金增幅越大”；资金通过专项财政投入和划拨国有资产来解决，其性质被明确界定为“补偿历史亏欠”。对于当前与未来的农民，则通过政府和集体经济组织分担缴费责任来激励参保。

“抑高”指向机关事业单位。由于机关事业单位工作人员普遍享有基本养老金和职业年金，两项相加后的替代率高达80%以上，远高于企业职工水平；企业职工基本养老金替代率近年约在42%—44%，缴费年限长或职级高者在50%以上。郑功成建议把机关事业单位基本养老金替代率下调到与企业职工相同的50%左右，同时“尽快优化和落实企业年金政策，使之从目前的少数人参与扩展为多数人参与”。

这里有一个关键区分：郑功成建议下调的是“基本养老金”的替代率，而不是机关事业单位退休人员的全部养老待遇。职业年金被保留在第二层次，继续发挥补充功能。这意味着，“抑高”并不是把机关事业单位人员的退休收入简单砍到企业职工的水平，而是把他们的待遇结构从“单一层次的高替代率”转换为“基本养老金与职工拉平、补充养老金体现差别”的双层结构。需要特别强调的是，这一建议针对的是基本养老金层次的待遇参数，不涉及机关事业单位退休人员职业年金权益的调整；其规范目标是使基本层次的公平基准趋于统一，而非削减特定群体的总待遇水平。 这一区分至关重要，因为它表明郑功成的目标不是待遇的均等化，而是制度层次的规范化：基本层次承担公平功能，补充层次承担差别功能。

（二）50%不是“目标替代率”，而是一个“公平基准”

在养老金政策讨论中，50%这个数字很容易被误读为郑功成心目中“合理的替代率水平”。但通观其论述，他从未主张所有退休人员的总替代率都应该等于50%。他主张的是，机关事业单位的基本养老金替代率应当与企业职工的基本养老金替代率处于同一水准。这个“同一水准”的功能，不是规定一个人退休后应该拿多少钱，而是确立一个制度公平的基准：在同一制度层次内，不同群体的待遇不应因为身份差异而产生系统性悬殊。

这与他早年对替代率的结构设想是一致的。2014年，他在讨论养老保险顶层设计时提出，职工与公职人员的基本养老保险（第一层次）替代率可设定为45%左右，企业年金与职业年金（第二层次）替代率可设定为10%—25%，两个层次合计达到55%—70%。在这个结构中，第一层次是统一的、公平的、保基本的；第二层次是补充的、有差别的、与职业相关的。机关事业单位替代率问题的症结，恰恰在于第一层次与第二层次的边界被模糊了：职业年金的全覆盖使得机关事业单位的“基本养老金+职业年金”合计替代率维持在80%以上，而企业职工的第二层次——企业年金——覆盖面长期有限，基本养老金替代率下降后没有补充层次来接续，两大群体的待遇差距因此持续拉大。

因此，50%这个数字的规范意义，不在于它是一个“够用”或“合理”的替代率，而在于它是一个制度层次的公平基准：在基本养老金这个应当体现公共性和互助共济的层次上，不同身份的人应当站在同一条起跑线上。超过这个基准的部分，应当由补充层次来承担；而补充层次的参与应当遵循自愿与市场逻辑，不应当由财政或制度身份来预先决定。

（三）从“参数调整”到“性质追问”

这一区分把讨论从参数层面推向了性质层面。如果替代率问题仅仅是“高了还是低了”，那么解决方案可以是渐进的、技术性的：每年降一个百分点，或者通过待遇指数化慢慢消化。但郑功成的主张指向的是一个更根本的问题：基本养老金这个制度层次，究竟应当遵循什么逻辑？

他的回答是明确的：“基本养老保险制度作为国家层级的公共养老金制度，这一公共品必须追求全覆盖、保基本、促公平、可持续。”“公共品”这个定性，不是修辞，而是规范判断。公共品的逻辑是共享与共济，不是交易与回报。如果基本养老金按照“多缴多得”的市场交易逻辑来运行，那么缴费能力强、职业稳定、工资水平高的群体自然会在退休后获得更高的替代率，而这种更高并不是因为他们“更需要”，而是因为他们“更有能力”。公共养老金如果复制市场分配的结果，它就丧失了作为再分配机制的存在理由。

正是在这个意义上，郑功成把替代率的群体差距诊断为一种“逆向再分配”：再分配的工具没有把资源从高处导向低处，反而把资源继续留在了高处。他的替代率主张，因此不能被理解为“把高的拉下来”的零和调整，而应被理解为一次关于公共养老金制度性质的重新声明：基本养老金之所以存在，不是为了给缴费能力强的人提供一个储蓄回报渠道，而是为了给所有老年人提供一个基于社会成员资格的、相对平等的老年经济保障底线。

（四）对照性定位：规范基准与可持续性仪表盘的分野

把郑功成的主张放到养老金改革的学术光谱中，它的独特之处在于把替代率当作规范基准来使用。这一立场与郑秉文形成了结构性对照，而非简单的“公平vs效率”对立。二人在基本事实上并无根本分歧：都承认基本养老保险替代率面临下行压力，都承认城乡、群体之间待遇差距显著，都主张发展多层次体系。分歧发生在三个层面：替代率应当被当作什么来对待；差距的根源被归因于哪里；改革的优先顺序如何排列。

郑功成把替代率视为制度性质的“显示指标” ：群体间80%对50%对276元的阶梯，证明公共养老金内部嵌入了“逆向再分配”，因此改革的首要任务是矫正这一分布本身，“提低抑高”，把基本层次拉回统一的公平基准。郑秉文则把替代率视为制度财务均衡的“结果读数” ：在赡养率翻倍、缴费率难以上升的约束下，第一支柱替代率的趋势性下降是结构性的，改革的首要任务是让制度在财务上活下来，再通过第二、三支柱把总替代率补上去。用一句概括：郑功成要“把替代率改对”，郑秉文要“让替代率可持续”。 这一分野将在本文第七、八章展开系统比对。

二、深层原因之一：制度结构根源——“三轨制”与碎片化的权益分层

郑功成对替代率差距的诊断，首先植根于他对中国养老金制度结构的长期观察。替代率的群体悬殊不是孤立现象，而是制度碎片化在待遇端的必然表达。

（一）从“双轨制”到“三轨制”：碎片化的纵深

郑功成很早就用“碎片化”来概括中国养老保险制度的结构特征。2014年，他在讨论机关事业单位养老改革时指出，现行法定养老保险制度“新旧并存、按人群分割”，企业职工与机关事业单位职工之间的双轨制是碎片化的突出表现，职工基本养老保险的地方分散统筹则构成了另一种碎片化。

但到了2026年，他的诊断已经推进了一步：机关—企业—农民之间的差距，已经形成了“三轨制”的特有景象。城镇职工月人均养老金约3900元，城乡居民只有约276元，前者是后者的约14倍；机关事业单位替代率80%以上，企业职工50%左右，而276元那一档“基本只能算一份象征性的生活补贴”。其他研究数据也印证了这一格局：2023年退休企业职工月均养老金约3090元，较城乡居民的约217元高出约2872元，居民养老金对农村消费的替代率仅约14%，尚不足以覆盖食品支出；2024年城乡居民月均养老金约246元，低于全国农村低保平均标准。这意味着，碎片化不再仅仅是“两种制度并存”的问题，而是一个三层阶梯式的权益分层：最上层是财政供款支撑的高替代率，中间层是缴费型社会保险的中等替代率，最下层是几乎完全依赖财政转移支付的象征性水平。

郑功成对这一结构的批判，核心不在于“差距存在”，而在于差距的制度来源。农民养老金水平低，不是因为他们“缴费少”这么简单——城乡居民基本养老保险制度建立时间晚、缴费水平低，本身就是一个历史性的制度安排结果；老一代农民在制度建立时已经年老，根本没有机会通过长期缴费来积累权益。机关事业单位替代率高，也不完全是因为他们“贡献大”，而是因为其退休制度从一开始就以财政供款和工资挂钩为特征，个人不缴费，替代率由制度直接设定。两类群体的替代率差距，因此不是市场结果的自然差异，而是制度身份差异的直接产物。

（二）替代率作为“制度身份的价格”

从这个角度看，替代率就不只是一个待遇水平指标，而是一个“制度身份的价格”：一个人被纳入哪一条轨道，其老年经济保障就被制度预先定在了什么价位。机关事业单位的80%以上，企业职工的50%左右，农民的象征性水平，三者之间的阶梯，对应的是三种不同的制度进入路径和三种不同的财政责任安排。

这种“身份定价”的机制，在“视同缴费年限”的认定上表现得尤为清楚。企业职工的视同缴费年限一般只认定到1992—1996年个人账户建立之前，而机关事业单位的视同缴费年限则认定到2014年10月改革之前。同一段“没有实际缴费”的工龄，被两套尺子量出了两种价格：企业职工在1996年之后的连续工龄需要实际缴费才能计入权益，机关事业单位人员在2014年之前的连续工龄则被制度承认为“视同缴费”，并据此计发待遇。郑功成把这种安排置于“历史亏欠”的框架下讨论，本身就意味着，替代率差距的根源不在当下的缴费行为，而在制度转轨时关于“谁的历史被承认、谁的历史不被承认”的政治决定。

（三）碎片化为什么是“路径偏差”，而不是“过渡阶段”

郑功成反复强调，碎片化不是改革尚未完成的暂时状态，而是一种已经形成自我维持能力的“路径偏差”。他在《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化》中写道，现行制度面临的根本问题是“改革初期轻信世界银行和一些自由主义者的主张，将私有化元素（如个人账户）和市场交易做法（如‘长缴多得、多缴多得’的所谓激励机制）引入基本养老保险与医疗保险制度”，这种制度性缺陷“导致路径偏差以及相关政策陷入僵化”，致使“改革30余年仍是制度尚未成熟，系统性风险在持续积累”。

路径依赖的关键，在于碎片化的制度安排会生产出自己的支持者。机关事业单位的高替代率一旦与职业年金全覆盖相结合，就形成了一个稳定的待遇预期，任何下调都会被视为对既得权益的削减；地方统筹的碎片化则使发达地区缺乏向全国统筹过渡的激励，因为统一制度意味着它们要与其他地区分享缴费能力。替代率差距因此不是“上面一个文件就能解决”的问题，它已经沉淀为一种利益结构。郑功成把缩小不同群体之间的待遇差距作为养老金制度改革的“重点”，并主张制定清晰的时间表和路线图，恰恰是因为他认识到，碎片化的矫正需要与路径依赖正面相遇。

（四）结构诊断的对照：郑秉文如何看待“碎片化”

郑秉文同样承认制度碎片化的存在，但他对碎片化的归因与郑功成有微妙而重要的差别。郑功成把碎片化理解为“制度身份定价”的结果，核心是权益承认尺度的不对称；郑秉文则更倾向于把碎片化理解为制度激励结构扭曲的结果——如果缴费与待遇的精算联系不紧密，不同群体就会根据自身的缴费能力和制度预期做出不同的参保行为，碎片化因此不仅是“制度设计出来的”，也是“参保人选择出来的”。这一归因差异在政策上的后果是：郑功成主张通过“抑高提低”直接矫正待遇分布，郑秉文则主张通过NDC转型和扩大账户重建缴费与待遇的精算关联，让参保人在同一规则下“多缴多得”，从而在规则一致性的意义上缩小制度性差距。前者是结果导向的公平，后者是规则导向的公平。

三、深层原因之二：历史正义根源——转轨成本分担的不对称与“历史亏欠”的清算

如果替代率差距仅仅是制度设计的技术失误，那么纠正起来相对简单：修改计发公式即可。郑功成的主张之所以具有沉重的历史分量，是因为他把替代率问题理解为一种历史正义问题：当前的替代率格局，是过去数十年间转轨成本分担不对称的累积结果。

（一）统账结合的转轨悖论：为什么“历史欠账”必然出现

郑功成对中国养老金制度转轨有一个一以贯之的判断：从现收现付制转向统账结合的部分积累制，必然产生历史欠账。原因在于，现收现付制下在职者缴费用于支付当期退休者，制度没有积累起与未来支付义务相对应的基金；一旦引入个人账户，一部分缴费被“划走”用于积累，当期支付就出现缺口，而这个缺口本质上是对老职工过去贡献的“欠账”。

他进一步指出，这种历史欠账“只能用历史的方法来化解”，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解，才符合历史的公正原则。这句话的规范含义是：历史欠账不是某一代人的过错，而是制度转轨的系统性成本；它不应当由当前的在职者通过更高的缴费或更低的替代率来承担，而应当由财政以公共资源来分期消化。如果拒绝用财政手段清算历史欠账，而是让制度内缴费来“自我消化”，那么结果必然是：一部分群体的权益被压缩，另一部分群体的权益被制度身份保护，替代率差距由此固化。

1997年确立统账结合制度后，个人账户的引入被郑功成后来定性为“一大失误”：“在缺乏理性论证的条件下，简单地将完全私有化的个人账户引入了基本养老保险制度，不仅损害了养老保险制度应有的公共性与稳定性，也造成了一系列的不良后遗症。”这一判断的历史含义在于：统账结合的设计本身制造了一个结构性困境——它承诺了个人账户的私有产权属性，却没有为转轨成本找到独立的、足额的融资来源，于是制度只能在“空账运行”与“财政兜底”之间摇摆，而不同群体在这个摇摆结构中的位置差异，最终凝固为替代率的群体悬殊。

（二）机关事业单位的“财政供款”与替代率的制度来源

机关事业单位的高替代率，需要放在这个转轨背景下理解。在改革前，机关事业单位实行退休金制度：财政供款、预算管理、单位包办，个人不缴费，退休金与退休前工资挂钩。郑功成指出，这种安排下的偏高替代率“是单一层次制度安排的结果”，而非“多缴多得”的结果。财政负担实际上包含了三种性质不同的责任：政府作为雇主的缴费责任、政府作为公共财政的补贴责任，以及政府代替个人承担的缴费责任。前两者是正当的，第三者则“有违公平正义，因为财政资金不应替代个人为自己养老承担义务”。

2014年机关事业单位养老保险制度改革后，制度形式上并轨了：机关事业单位也开始缴费，基本养老金计发办法向企业职工靠拢。但郑功成注意到，由于职业年金同步全覆盖，机关事业单位的“基本养老金+职业年金”合计替代率仍然维持在80%以上。制度并轨并没有自动带来替代率的并轨，因为第二层次的覆盖差异抵消了第一层次的并轨效应。这正是他主张把“基本养老金替代率”单独拉出来、要求机关事业单位与企业职工在基本层次上拉平的原因：并轨不能停留在制度形式，必须落实到基本层次的待遇参数上。如果职业年金的全覆盖继续把机关事业单位的总替代率维持在远高于企业职工的水平，那么“并轨”在待遇结果上就是未完成的。

（三）农民养老金：“历史贡献”为什么不只是修辞

郑功成对农民养老金的论述，是他整个替代率主张中最具历史感的部分。他提出，老一代农民通过工农业产品价格剪刀差、出义务工等方式为国家工业化作出了巨大贡献，构成了国有资产积累的重要来源；然而城乡居民基本养老保险制度建立晚、缴费水平低，高龄农民已经无法通过缴费来提升待遇，因此应当通过“历史贡献养老金”的方式给予补偿，参照城市职工“视同缴费年限”的做法，对在农村承包责任制前有记录的参与水利设施、交通基础设施“义务工”的农村老人给予额外补偿。

“历史贡献养老金”这个概念的理论意义在于，它把农民养老金从“缴费—受益”的保险逻辑中暂时抽离出来，放回“贡献—承认”的正义逻辑中。在保险逻辑下，农民养老金低是因为他们缴费少；在贡献逻辑下，农民养老金低是因为他们过去的贡献被制度性地“不计入”养老权益。郑功成用“补偿历史亏欠”来定性“提低”，并且明确说“这不是发放福利，而是偿还债务”，实际上是在主张：对老一代农民的养老金调整，不是福利施舍，而是历史清算；不是“多给一点”，而是“把欠的还上”。

这就把“提低”与“抑高”内在地联系在了一起。两者不是两个独立的政策建议，而是同一个历史正义问题的两端：一端是过去被制度承认过多的身份性权益，另一端是过去被制度承认不足的历史性贡献。替代率的结构性调整，因此是一场关于“谁的历史应当被怎样承认”的再分配。机关事业单位的连续工龄被制度以“视同缴费”的方式全额承认，而农民的“义务工”岁月在养老金账本上从未被赋予制度价格——如果这种承认尺度的不对称不被矫正，那么即使基本养老金计发公式在形式上统一，替代率的群体悬殊仍然会以“视同缴费年限”的差异为通道被再生产出来。

（四）历史清算的对照：郑秉文如何对待“转轨成本”

郑秉文同样承认转轨成本的存在，但他对转轨成本的处置方式与郑功成有根本区别。郑功成主张用财政资源“分期清算”历史欠账，并把这种清算视为一种历史正义义务；郑秉文则主张用名义账户制（NDC） 来“化解”转轨成本——不追求把账户“做实”，而是通过记账规则把转轨成本转化为一个可管理、可预期、可由制度自身逐步消化的名义负债。在郑秉文的框架中，历史欠账不是一个需要“偿还”的道德债务，而是一个需要在精算上“管理”的结构性负债。这一区别在替代率上的含义是：郑功成要求通过财政补偿让农民和低替代率群体“拿回本该拿的”，郑秉文则要求通过制度规则让所有参保人“知道自己能拿多少、为什么拿这么多”。前者是历史正义的清算逻辑，后者是精算平衡的管理逻辑。

四、深层原因之三：理念根源——公共养老金的“反私有化”立场与现收现付制的坚持

郑功成的替代率主张，如果只从制度结构和历史正义来解释，仍然是不完整的。结构和历史说明了“差距从何而来”，但没有完全说明“为什么必须往公平的方向改”。要回答后者，需要进入他的规范理念：他对公共养老金制度本质的界定，以及由此展开的对个人账户私有化属性的批判。

（一）公共养老金的本质是互助共济，不是“工资延期支付”

郑功成对公共养老金性质的表述非常明确：社会养老保险制度“是建立在国家信用支撑、依法强制实施基础上的公共养老金制度，是国家层级的公共品”，“它不是劳动者在岗时期的工资延期支付”，而是“共建共享、互助共济、公平普惠全民的重要制度安排”。“不是工资的延期支付”这个否定命题，直接针对的是一种流行的理解方式：把养老金看作劳动者工作期间积累的工资的一部分，退休后分期取回。在这种理解下，“多缴多得”是天经地义的，替代率的群体差异也只是缴费能力差异的自然反映。

郑功成拒绝这种理解，因为他认为公共养老金的核心机制是跨代际和跨群体的互助共济。当前在职者缴费供养当前退休者，高收入者的缴费在一定程度上通过统筹机制支持低收入者的待遇，健康存活较久者分享早逝者未能领取的部分。如果公共养老金完全按照个人缴费回报来计发，它就退化为一种强制储蓄，丧失了再分配功能。替代率差距之所以是一个问题，正是因为它在经验上表明：公共养老金在很大程度上已经按照“制度身份”和“缴费能力”分配，互助共济的强度被大幅削弱。

（二）个人账户：嵌入公共制度内部的“私有化异质成分”

郑功成对个人账户的批判，是他“反私有化”立场最尖锐的体现。他并不一般地反对个人账户在第二、三层次的存在——在补充养老金中，个人账户是合适的。但他坚决反对把个人账户引入法定基本养老保险。他的理由是：基本养老保险应当突出公平价值，而个人账户的本性是私有化的、可继承的、与个人缴费直接挂钩的，它把市场交易逻辑嵌入了一个本应以互助共济为原则的公共制度内部。

他把这种嵌入称为“异化”。在2024年发表的《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化——实施评估报告》中，他写道：当前面临的根本问题是“将私有化元素（如个人账户）和市场交易做法（如‘长缴多得、多缴多得’的所谓激励机制）引入基本养老保险与医疗保险制度”，“这种制度性缺陷导致路径偏差以及相关政策陷入僵化”。在更早的论述中，他直言：“20多年的时间证明，我国养老保险制度改革的一大失误是在缺乏理性论证的条件下，简单地将完全私有化的个人账户引入了基本养老保险制度，不仅损害了养老保险制度应有的公共性与稳定性，也造成了一系列的不良后遗症。”

在替代率问题上，个人账户的后果是双重的。第一，它使基本养老金计发与个人缴费紧密挂钩，缴费能力强、职业稳定的群体在基本层次上就获得了更高的替代率，而缴费能力弱的群体即使有统筹部分保底，总替代率仍然偏低。第二，个人账户的“空账”运行使制度在财务上依赖于财政补贴和统筹基金的挪用，进一步模糊了公共层次与个人层次的边界。郑功成主张“通过立法消除基本养老保险个人账户的私有化属性，将个人账户视为记账符号并与遗产继承脱钩”，其目的正是把基本层次从“交易逻辑”中解放出来，恢复其作为公共品的性质。

（三）现收现付制：公共养老金“定心丸”功能的制度基础

与反私有化立场相配套的，是郑功成对现收现付制的明确支持。他主张“明确基本养老保险基金实行现收现付制，以当年收支平衡、总体略有结余为目标”，认为这样既可以免除基金贬值与投资风险，也可以简化经办管理，使公共养老金回归促进公平的制度本位。他注意到，从给付确定型现收现付制转向缴费确定型积累制的大多是发展中国家，而这些国家中已有相当数量撤回或部分撤回了改革，包括智利在2008年重建团结养老金；积累型、账户化的养老金面临巨大的金融市场风险，而现收现付型公共养老金具有更强的生命力。

这一立场与替代率主张的内在联系在于：现收现付制的核心是年度内在职者与退休者之间的共济，它不依赖于个人账户的积累回报，因此也不需要用“多缴多得”来维持激励。在现收现付制下，替代率可以更多地由社会平均工资和制度公平目标来决定，而不是由个人缴费历史的精算结果来主导。替代率的结构性调整，只有在公共养老金被明确界定为现收现付的互助共济制度时，才在理念上获得了充分的正当性。如果基本养老金继续沿着“个人账户+多缴多得”的路径运行，那么“抑高”就会被理解为对高缴费者的惩罚，“提低”就会被理解为对低缴费者的奖励，替代率的公平调整在理念上就失去了立足点。

（四）理念对峙的对象：不是“市场”，而是“公共制度内部的市场化”

需要澄清的是，郑功成并不反对市场机制在养老金体系中的角色。他明确主张第三支柱个人养老金应当“回归市场本位”，由市场主体发挥产品创新和服务能力；他甚至批评当前税优政策“只对高收入者有利，实质上是财政补贴了高收入者”。他的“反私有化”针对的不是市场本身，而是公共制度内部的市场化：把本应遵循公共逻辑的基本养老金，按照私人保险的交易逻辑来组织。

这一区分对于理解替代率主张至关重要。“抑高”不是否定机关事业单位人员享有较高养老待遇的权利，而是否定这种较高待遇以基本养老金的形式、通过制度身份来获得。如果机关事业单位人员希望在退休后维持较高生活水平，他们应当通过职业年金和个人养老金来积累，而不是让基本养老金替代率维持在80%以上。同样，“提低”也不是用市场方式激励农民“多缴多得”，而是通过财政补偿来承认历史贡献，因为在老一代农民已经无法通过缴费改变待遇的情况下，“多缴多得”对他们而言是一个空洞的激励。

替代率的结构性调整，因此是“公共逻辑”与“交易逻辑”之间边界重新划定的结果：基本层次回归公共逻辑，补充层次交给市场逻辑。郑功成的替代率主张，正是这条边界在待遇参数上的表达。

（五）理念的正面交锋：个人账户存废之争

郑功成与郑秉文在理念层面最直接的交锋，集中在个人账户的存废与性质上，而这一交锋直接决定替代率的制度来源。

郑功成主张消除基本养老保险个人账户的私有化属性，把个人账户视为记账符号、与遗产继承脱钩，基本层次回归现收现付的互助共济。在他的框架里，替代率应当主要由社会平均工资和公平目标决定，而不是由个人账户的缴费积累决定。如果个人账户被压缩甚至取消，替代率的群体差异就只能通过统筹层次的再分配来压缩。

郑秉文则主张坚持统账结合、扩大个人账户，并以名义账户制（NDC）改造第一支柱：账户仍然是缴费确定型的记账规则，但融资上仍是现收现付，从而在不做实账户的前提下恢复“多缴多得”的激励。郑秉文的核心制度设计是NDC，其融资方式仍然是现收现付——当前缴费直接用于支付当前退休者，个人账户只是“记账”管理，不需要实际存入资金；但待遇计发严格遵循缴费确定型规则，养老金给付取决于记入账户的缴费积累、名义资产的投资增殖、年金化公式和指数化规则。这一设计的实质是在不增加转轨成本的前提下，恢复个人缴费与未来待遇之间的精算联系。郑秉文认为，现收现付制下个人账户“空账”运行的实质是转制成本问题，而NDC是化解这一成本的可选路径：它不需要政府立即拿出一笔钱来“做实”账户，却可以通过记账规则把“多缴多得”的激励重新建立起来。

这一分歧在替代率上的后果是根本性的：如果个人账户被压缩甚至取消，替代率的群体差异就只能通过统筹层次的再分配来压缩；如果个人账户被扩大，替代率就必然保留甚至强化与个人缴费历史的挂钩，差距的合法性来源从“身份”转换为“缴费贡献”。郑秉文并不否认第一支柱应当“保基本”，但他认为“保基本”的水平必须与财务能力相匹配，不能通过维持高替代率来实现——那只会把缺口推给财政或下一代。

对“多缴多得”的定位，是这一理念交锋的延伸。郑功成把“多缴多得”视为嵌入公共制度内部的市场交易逻辑，是公共性流失的表现；公共养老金一旦按缴费回报来计发，就退化为强制储蓄。郑秉文则把“多缴多得”视为制度激励的生命线：如果缴多缴少待遇差别不大，参保人就会选择低报基数、短缴、断保，基金收入端萎缩，替代率的下行压力反而更大。他反复强调，现行制度激励性不足，“按照真实的工资基数，每年收缴上来的钱还应至少提高三分之一才对”。在替代率问题上，这一分歧转化为：郑功成认为“抑高”是矫正不公，郑秉文则认为在没有建立有效的第二、三支柱替代机制之前，简单地压第一支柱替代率会削弱参保激励，使制度陷入“低替代率—低遵缴率—更低替代率”的恶性循环。

五、深层原因之四：体系功能根源——“一支独大”下的替代率挤压与多层次结构再造

郑功成的替代率主张还有一个常被忽视的维度：它与多层次养老保险体系的结构问题是同一个问题的两面。替代率的高低分布，不仅反映了群体之间的公平状况，也反映了第一支柱与第二、三支柱之间的功能失衡。

（一）“一支独大”如何挤压第二、三支柱

中国养老金体系长期呈现“第一支柱独大”的格局。基本养老保险覆盖超过十亿人，堪称“超级养老金体系”。但第一支柱的“独大”并不意味着它“做得好”。郑功成指出，基本养老保险“保基本还没有做到”：不同门类之间、同一门类在不同地区之间，基本养老金待遇差距偏大；这种公平性不足，又导致多层次养老保险发展失衡，进而弱化整个制度的可持续性。

其机制在于：当基本养老金承担了几乎全部的老年收入保障功能时，它就必须维持一个较高的替代率来满足退休者的生活需要；而较高的基本替代率又使得第二、三支柱看起来“没有必要”——既然基本养老金已经能提供大部分收入，企业和个人发展补充养老的动力就不足。但与此同时，基本养老金的高替代率在群体之间分布极不均衡：机关事业单位80%以上，企业职工50%左右，农民几乎是象征性的。于是形成了一个悖论：第一支柱在总量上“一支独大”，在结构上却严重分层；它既没有实现公平的保基本，也没有为补充层次留出空间。

数据也印证了这一结构性失衡：企业年金发展长期滞后，参加企业年金的职工比例一度只占城镇职工的7%，第二支柱是“一块短板”，第三支柱个人养老金制度建设则长期处于“幼苗”状态。郑功成对此有一个精辟的判断：“中国养老保险基金的问题不是总量不足而是结构不当。”

（二）控制替代率与结构再造的联动逻辑

郑功成的主张正是要打破这个悖论。他在2025年的讲话中把逻辑说得非常清楚：“一定要明确公共养老金保基本的定位，让较高的替代率适当下调，将较低的替代率应该往上调，然后对于低收入的劳动者应该考虑给予相应的补贴。”“控制替代率”在这里不是目的本身，而是结构再造的前提条件。如果基本养老金替代率不控制在一个合理水平，企业年金就没有发展空间；而如果企业年金不发展，企业职工在基本养老金替代率下降后就会面临待遇真空。因此，“抑高”必须与“扩面企业年金”同步推进，“提低”必须与“农民参保激励”同步设计。替代率的调整不是孤立的待遇参数变化，而是多层次体系功能分化的杠杆。

更深一层看，“一支独大”与替代率的群体悬殊之间存在一种相互强化的关系。第一支柱越“独大”，它就越是承担了本应由第二、三支柱承担的差别性功能；而它越是承担差别性功能，它就越难以按照统一的公平基准来组织。机关事业单位的高替代率之所以难以撼动，部分原因在于职业年金已经嵌入第一支柱的待遇预期之中，使得“基本养老金”与“补充养老金”的边界在政治上变得模糊；企业职工的第二支柱缺失，则使得基本养老金替代率一旦下调就会直接转化为待遇损失，从而增加了“控高”在操作上的政治难度。打破这一相互强化关系，只能从明确第一支柱的“保基本”定位入手：先把基本层次的替代率拉平到一个统一的公平基准，再让第二、三支柱在清晰的边界之外生长。

（三）多层次体系的责任重构：从“身份决定”到“功能分层”

在郑功成的构想中，多层次养老保险体系的核心不是“支柱越多越好”，而是不同层次各自遵循不同的逻辑、承担不同的功能。他用“大协同”来概括这一框架：政府主导的养老保险、政策支持的养老保险、市场主导的养老保险，应当“各循其道、各守其规、各展其长、各尽其责、各得其所”。

在这一框架下，第一支柱的功能是“保基本、促公平”，遵循公共逻辑和现收现付；第二支柱的功能是“补充”，由雇主和雇员协商建立，体现职业差异；第三支柱的功能是“满足有需要者”，由市场提供产品，个人自愿参与。替代率的结构因此应当是：第一支柱提供相对平等的、适度的基本替代率；第二、三支柱在此基础上叠加，形成与个人职业和储蓄能力相关的总替代率。

机关事业单位的问题，不在于他们的总替代率高，而在于他们的总替代率中第一支柱的占比过高，第二支柱的全覆盖又进一步抬高了基本层次的等效替代率。企业职工的问题，不在于他们的基本替代率“低”本身（50%左右未必不合理），而在于第二支柱几乎缺失，基本替代率下降后没有补充。农民的问题，则在于第一支柱的水平过低，低到无法承担“保基本”的功能。三种问题，指向同一个改革方向：把第一支柱的替代率拉到一个统一的、适度的公平基准上，把超出的部分和不足的部分分别交给第二、三支柱和财政历史补偿来处理。

（四）替代率控制与“制度定型”的先后顺序

郑功成对改革顺序有一个明确的判断：“当务之急应当尽快促使基本养老保险制度优化定型，我觉得这是发展养老保险整个大的养老金融的前提条件。”基本养老保险制度没有完成“保基本”的定型，第三支柱就无法健康发展，因为人们不知道基本养老金能提供多少保障，也就无法判断自己需要补充多少。

这个顺序判断，把替代率问题从一个“待遇水平问题”提升为“制度定型问题”。替代率的结构性调整，不是等制度定型之后再做的技术性微调，而是制度定型本身的核心内容。只有先把基本层次的替代率基准确定下来——统一、适度、公平——第二、三支柱才能在清晰的边界内发展。郑功成的替代率主张，因此同时是一个关于改革优先序的主张：先矫正基本层次的公共性，再释放补充层次的市场性。颠倒这个顺序，用发展第三支柱来回避基本层次的公平问题，或者用维持基本层次的高替代率来替代补充层次的建设，都会使多层次体系停留在名义上。

（五）结构再造的对照：郑秉文的“资产型”转向

郑秉文同样主张发展第二、三支柱，但他对“一支独大”的批判角度与郑功成不同。郑功成的批判核心是公平性：第一支柱的“独大”使它承担了本应由补充层次承担的差别性功能，从而无法按照统一的公平基准来组织。郑秉文的批判核心则是可持续性：第一支柱的“独大”意味着整个养老金体系是一个“负债型”结构——它承诺未来的待遇，但不积累资产；在人口老龄化条件下，这种负债型结构面临越来越大的支付压力。

因此，郑秉文提出的解决方案不是“先拉平第一支柱的替代率、再发展第二三支柱”，而是“通过做大第二、三支柱的基金积累和市场化投资，把体系的重心逐步转向资产型”，用资产的收益来对冲人口结构变化带来的替代率下行。在具体措施上，他建议把个人养老金每年的缴费限额从1.2万元提高到2.4万元，并推动第二支柱和第三支柱的联动机制。这些措施的直接目标不是改变第一支柱的替代率，而是在总和替代率的层面建立一个不依赖财政转移的补充来源。他曾明确提出，“第一支柱养老保险替代率下调之后，为扩大第二支柱企业年金和建立第三支柱养老金‘腾出’了缴费空间”。这里的“腾出空间”是双重的：缴费空间（降低第一支柱缴费率，为企业年金和个人养老金留出缴费能力）和待遇空间（第一支柱替代率下降后，补充层次有了填补缺口的必要性）。

六、郑秉文替代率主张的实施路径、措施与预期

前五章以郑功成为中心，展开了替代率作为制度诊断的四重根源，并在每一章末尾引入郑秉文的对照性立场。本章则正面、系统地呈现郑秉文的替代率主张——它的路径总纲、具体措施与预期目标，以便在下一章展开完整的比对。

（一）路径总纲：从“参数式改革”走向“结构式改革”

郑秉文对养老金改革的路径有一个清晰的二分：参数式改革（调整缴费率、赡养率、替代率）和结构式改革（引入养老金融因素、改造制度模式）。他的判断是，参数式改革的空间正在耗尽——提高缴费率有劳动者承受力的极限，延迟退休有生理极限，替代率在老龄化压力下必然下行。欧盟《2024养老金充足性报告》显示，27个成员国中只有六七个国家在未来40年替代率不变或有所提高，20个国家都是下降的。因此，靠参数调整来“保住”第一支柱替代率的路径已经走到尽头，必须转向结构式改革。

他给出的结构式改革方案有两个支柱：第一支柱内部，以名义账户制改造统账结合，扩大个人账户、强化缴费与待遇的精算关联；第一支柱外部，做大第二、三支柱，用“资产型”养老金弥补第一支柱替代率的趋势性下降。 用他自己的话来说，这是“用金融红利来替代消失的人口红利”。

（二）第一支柱内部：NDC转型与“扩大账户”

措施一：从“做实账户”转向名义账户制（NDC）。 郑秉文的核心制度设计是NDC。它的融资方式仍然是现收现付——当前缴费直接用于支付当前退休者，个人账户只是“记账”管理，不需要实际存入资金；但待遇计发严格遵循缴费确定型规则，养老金给付取决于记入账户的缴费积累、名义资产的投资增殖（通常以社会平均工资增长率或工资增长率为基准）、年金化公式和指数化规则。这一设计的实质是在不增加转轨成本的前提下，恢复个人缴费与未来待遇之间的精算联系。郑秉文认为，现收现付制下个人账户“空账”运行的实质是转制成本问题，而NDC是化解这一成本的可选路径：它不需要政府立即拿出一笔钱来“做实”账户，却可以通过记账规则把“多缴多得”的激励重新建立起来。

措施二：在NDC框架下“扩大账户比例、压缩统筹比例”。 郑秉文并不满足于仅仅把空账合法化。他明确警告：如果这轮改革“只是把空账予以合法化，而没有扩大NDC比例，那就意味着改革红利浪费了，是‘半拉子改革’”。他的逻辑是：在给定制度结构下，提高激励性的唯一办法是让个人账户在待遇决定中占有更大权重；账户比例越大，缴费与待遇的挂钩越紧，参保人足额缴费的动机越强，基金收入端越健康。他曾以“全账户”方案进行测算，认为扩大账户可以同时改善激励性和可持续性。在替代率问题上，这意味着第一支柱替代率的结构将发生变化：统筹部分的替代率相对收缩，账户部分的替代率相对扩张。郑秉文的预期不是让第一支柱总替代率“更高”，而是让它更可预测、更与缴费挂钩、更少依赖财政兜底。

措施三：以“精算平衡”划定财政与保险的边界。 郑秉文把“坚持精算平衡原则”视为改革的关键突破，其含义是“财政的归财政，保险的归保险；政府的归政府，市场的归市场”。他批评现行制度“目标错配”，让养老保险制度过度承担保障功能，导致制度自我平衡能力被削弱。在替代率上的含义是：第一支柱的替代率水平应当由精算平衡来决定，而不是由政治承诺或群体身份来决定；如果精算结果显示某一替代率水平在长期内不可持续，就应当下调，而不是用财政补贴来维持。这一立场与郑功成“财政应当承担历史欠账和补偿历史贡献”的主张形成了直接对照：郑秉文不否认财政有责任，但他要求把财政责任限定在精算边界之外，而不是让它替代制度自身的平衡机制。

（三）第一支柱外部：发展第二、三支柱以“补足总和替代率”

措施四：以第一支柱替代率的“腾出空间”来发展企业年金和个人养老金。 郑秉文的逻辑链条是：第一支柱替代率趋势性下降→如果第二、三支柱不发展，总替代率就会出现缺口→因此必须在第一支柱替代率下降的同时，把第二、三支柱做大。他明确提出，“第一支柱养老保险替代率下调之后，为扩大第二支柱企业年金和建立第三支柱养老金‘腾出’了缴费空间”。

措施五：推动养老金体系从“负债型”向“资产型”转变。 这是郑秉文近年来最核心的体系主张。他认为，现收现付的第一支柱本质上是一个“负债型”制度——它承诺未来的待遇，但不积累资产；在人口老龄化条件下，这种负债型结构面临越来越大的支付压力。他主张通过做大第二、三支柱的基金积累和市场化投资，把体系的重心逐步转向“资产型”，用资产的收益来对冲人口结构变化带来的替代率下行。在具体措施上，他建议把个人养老金每年的缴费限额从1.2万元提高到2.4万元，并推动第二支柱和第三支柱的联动机制。这些措施的直接目标不是改变第一支柱的替代率，而是在总和替代率的层面建立一个不依赖财政转移的补充来源。

措施六：延迟退休作为赡养率参数的调整。 郑秉文把延迟退休视为“必然趋势”和参数式改革中唯一尚有空间的一项。他的精算测算显示，如果不实施延迟退休，到2050年中国养老金制度一年的支出额约为35万亿元；实施延迟退休后，支出会明显下降；包括延迟退休、全国统筹在内的改革组合拳，已经把基金预测的“枯竭年份”从2035年推迟到了2044年左右。延迟退休在替代率上的作用是间接的：它降低赡养率，从而缓解替代率的下行压力，但它不能逆转下行趋势，只能为结构性改革争取时间。

（四）预期：替代率的“合意下行”与总和替代率的“补足”

郑秉文对替代率的预期，可以分解为三个层次。

第一，第一支柱替代率的趋势性下降是预期之中的，也是应当被接受的。 他的精算判断是，如果缴费率不能提高到与赡养率相匹配的水平，替代率就必须下降——“如果替代率维持46%不变，缴费那边的人必须得缴46%；而目前缴费率远低于这一水平，所以替代率必须下降”。博鳌论坛2025年的预测更为严峻：整体退休金替代率将从现在的40%左右进一步下降至不足30%。郑秉文并不把这一前景当作需要“逆转”的对象，而是当作结构性改革必须在其内部发生的约束条件。他的预期是：NDC转型和扩大账户可以让第一支柱的替代率下降得更有规则、更可预测、更少引发遵缴率坍塌；延迟退休可以放缓下降速度；精算平衡可以防止下降被财政补贴所掩盖而积累成更大的隐性债务。

第二，第二、三支柱的替代率贡献必须显著上升，以补足总和替代率。 郑秉文的规范目标是“退休收入来源的多元化”和“退休后过一个比较体面的生活”，而不是维持某一个固定的第一支柱替代率数字。在他的预期中，第一支柱替代率的下降部分应当由企业年金和个人养老金的替代率来填补。个人养老金制度实施一年的评估显示，“已基本实现‘可替代模式’的制度目标，超出预期”。这一判断的含义是：第三支柱在制度设计上是有替代能力的，问题在于覆盖面和缴费限额。因此，他的预期不是“第一支柱替代率会回升”，而是“总和替代率会在第一支柱下降的同时，通过第二、三支柱的扩面维持在一个可接受的水平”。

第三，“预期”本身是改革的目标之一。 郑秉文有一句被广泛引用的话：“改革是提高养老保险制度财务可持续性的根本措施。”在他看来，替代率的下行之所以危险，不仅因为待遇水平降低，更因为它不可预测：如果参保人不知道未来的替代率是多少，就无法做出储蓄和退休决策，制度就会失去公信力。因此，NDC、精算平衡、延迟退休、多层次体系这一套组合措施，最终要生产的是一种“理性稳定的养老金预期” ——替代率可以下降，但下降的路径、规则和时间表是透明的、可计算的、可信的。这与郑功成试图通过“提低抑高”来生产的“公平预期” 形成了养老金改革中两种“预期管理”的对照：一个要让人们相信“制度不会垮”，一个要让人们相信“制度不会偏”。

七、两种替代率政治的全面比对

（一）与郑功成的核心分歧：四个维度

第一，替代率差距的归因不同。 郑功成把差距归因于制度身份与历史承认的不对称——“视同缴费年限”的双重标准、转轨成本分担的偏斜、农民历史贡献未被“计入”，因此“抑高”是对制度性超额承认的收回，“提低”是对历史亏欠的补偿，二者是同一个正义问题的两端。郑秉文则更倾向于把差距放在制度激励结构与财务约束的框架中理解：第一支柱替代率之所以需要下降，不是因为“谁拿多了”在道德上不正当，而是因为赡养率上升使原有替代率在精算上不可维持；差距的缩小应当通过第二、三支柱的扩面来“做大总量后的结构性再平衡”，而不是在第一支柱内部做零和的“削峰”。二人对“公平”的定义因此不同：郑功成的公平是再分配结果的公平，郑秉文的公平是规则一致性与制度可及性的公平——在同样的精算规则下，多缴者多得、长缴者多得，制度对所有人可持续，这才是公平的底线。

第二，对个人账户的态度截然相反，这直接决定替代率的制度来源。 郑功成主张消除基本养老保险个人账户的私有化属性，把个人账户视为记账符号、与遗产继承脱钩，基本层次回归现收现付的互助共济。在他的框架里，替代率应当主要由社会平均工资和公平目标决定，而不是由个人账户的缴费积累决定。郑秉文则主张坚持统账结合、扩大个人账户，并以名义账户制改造第一支柱：账户仍然是缴费确定型的记账规则，但融资上仍是现收现付，从而在不做实账户的前提下恢复“多缴多得”的激励。这一分歧在替代率上的后果是根本性的：如果个人账户被压缩甚至取消，替代率的群体差异就只能通过统筹层次的再分配来压缩；如果个人账户被扩大，替代率就必然保留甚至强化与个人缴费历史的挂钩，差距的合法性来源从“身份”转换为“缴费贡献”。

第三，对“多缴多得”的定位不同。 郑功成把“多缴多得”视为嵌入公共制度内部的市场交易逻辑，是公共性流失的表现；公共养老金一旦按缴费回报来计发，就退化为强制储蓄。郑秉文则把“多缴多得”视为制度激励的生命线：如果缴多缴少待遇差别不大，参保人就会选择低报基数、短缴、断保，基金收入端萎缩，替代率的下行压力反而更大。在替代率问题上，这一分歧转化为：郑功成认为“抑高”是矫正不公，郑秉文则认为在没有建立有效的第二、三支柱替代机制之前，简单地压第一支柱替代率会削弱参保激励，使制度陷入“低替代率—低遵缴率—更低替代率”的恶性循环。

第四，改革优先序不同。 郑功成的顺序是先矫正公平、再谈结构：基本养老金必须先回到统一的公平基准，第二、三支柱才能在清晰的边界之外生长。郑秉文的顺序则是先确保可持续、再做分配：如果不先通过延迟退休、NDC转型、扩大账户、发展二、三支柱把制度的财务生命线守住，“再好的公平设计也可能落空”。这一顺序差异并非纯粹的技术偏好，它反映的是对时间窗口的不同判断：郑功成担心的是“再拖下去，历史亏欠的窗口会关闭、差距会固化”；郑秉文担心的是“再拖下去，基金池子会见底，所有人的待遇都失去保障”。

（二）分步逻辑的分野：“并轨—年金”与“全覆盖—定型”

两种路径的差异不仅体现在“优先序”的抽象判断上，更具体地体现在改革“分步走”的步骤设计上。把郑秉文与郑功成各自的分步逻辑并置，可以更清楚地看到两种替代率政治在操作层面的分野。

郑秉文的并轨方案：第一步“制度并轨”，第二步“增设职业年金”。 （这里把其概括为“三步走”或“分步方案”，是为与郑功成的分步逻辑对勘所做的分析性重构，郑秉文本人并未使用这一命名；但“先统一规则、再以职业年金接住待遇”的先后次序，与他的政策主张是吻合的。）这一划分直接对应2014年机关事业单位养老保险改革落地前后的政策设计逻辑。第一步的核心是打破企业与机关事业单位两套独立的退休规则，让所有人执行统一的缴费规则，机关事业单位人员开始像企业职工一样承担缴费义务，实行“统账结合”的财务机制。这一步解决的是规则的身份分割——让“双轨制”在制度形式上终结。第二步则是在并轨后同步建立强制性的职业年金（单位缴8%、个人缴4%），作为第二层次的补充。其逻辑是：并轨后机关事业单位的基本养老金替代率会向企业职工的水平靠拢，如果不设补充层次，退休待遇会出现断崖式下跌；职业年金的作用是用第二支柱来“对冲”第一支柱并轨带来的替代率缺口，使机关事业单位人员的总和替代率不至于因第一层次的并轨而骤降。第三步是待遇结构的分解与权益的逐步理顺，即在基本养老金与职业年金各归其位之后，处理“中人”过渡性养老金等历史参数的精细化问题。郑秉文分步逻辑的精髓在于：第一步先把规则统一，第二步用职业年金把机关事业单位的待遇“接住”，从而使并轨在政治上可行、在待遇上不断崖。它生产的是规则的一致性与过渡的平稳。

郑功成的体系建设“三步走”：第一步“制度全覆盖”，第二步“制度全面定型”。 这一划分覆盖的是整个社会保障体系，养老是其中的核心子项，时间跨度更长，逻辑是先解决“有没有”，再解决“好不好”。第一步（2008—2012年前后）的目标是弥补制度缺失，把尚无养老保障的群体纳入制度框架——基本实现农村养老保险在制度层面上的全覆盖，启动公职人员养老保险改革，推进职工基本养老保险向全国统筹迈进，“初步实现全民养老保险的制度目标”。这一步的关键词是“进入”：让每一个人都有一条制度轨道可以站上去。第二步（2013—2020年前）则是在覆盖完成之后，强力推进制度整合，促使“三险一贴”体系走向定型、稳定与可持续，同时缩小不同制度间的差距，实现“人人较公平地享有养老金”。这一步的关键词是“整合”与“拉平”：把第一步中仍处于碎片化状态的轨道，整合到一个统一的、公平的制度逻辑之下。郑功成分步逻辑的精髓在于：第一步的覆盖本身已经带有普惠取向，第二步的整合则要求直接缩小制度间的待遇差距，而不是用一个补充层次把差距“技术性地保留”下来。它生产的是结果的公平性与制度性质的统一。

两种分步逻辑的对照揭示了一个深层问题：同样叫“第一步”，郑秉文的第一步是“规则并轨”，郑功成的第一步是“制度覆盖”；同样叫“第二步”，郑秉文的第二步是“用年金接住待遇”，郑功成的第二步是“用整合拉平差距”。 郑秉文的分步设计在给定制度身份差异的前提下，用第二支柱消化并轨的成本，使改革在政治上可行；郑功成的分步设计则把“公平”作为制度定型的内在标准，要求第二步直接面对制度间的待遇差距。前者是过渡的平稳，后者是性质的统一。这一分野不是技术细节的差异，而是两种替代率政治在“改革节奏”上的根本分歧：郑秉文要在每一步都确保制度“活得下去”，郑功成要在每一步都确保制度“走得正”。二者并非不可兼容——一个诚实的改革设计既需要“活得下去”的节奏，也需要“走得正”的方向——但在给定的时间窗口和政治约束下，先迈哪一步、第二步迈向哪里，仍然是一个无法回避的选择。

（三）与其他专家的参照性比对

把比对的范围扩展到郑功成、郑秉文之外的几位代表性学者，可以更清楚地看到两种路径在学术光谱中的位置。

李珍的关注点与郑秉文有部分交集，但结论方向不同。李珍的定量研究指出，基本养老保险替代率的下降具有制度内生性，随着“中人”比重提高，替代率会进一步下滑；有限的养老金调整只能缓解、不能阻止这一趋势。她主张把60%的社会平均工资替代率作为“保基本”的合理基准，并认为现行制度早已降到这一水平之下。在这一点上，李珍比郑秉文更接近郑功成的规范立场：她不是把替代率下降当作一个需要“管理”的中性趋势，而是把它当作一个需要阻止或补偿的政策失败。但李珍与郑功成也有区别：郑功成主要从群体公平和历史正义的角度要求“提低抑高”，李珍则从制度参数（计发办法、调整机制、个人账户收益率）的角度论证替代率下降的机理，她的政策指向更偏向于“完善现行制度参数”而非“重构制度逻辑”。郑秉文与李珍的分歧因此不在“替代率是否在下降”这一事实判断上，而在对这一下降的规范评价上：李珍视之为需要纠正的“过低”，郑秉文视之为在约束条件下需要接受并加以管理的“趋势”。

何文炯的立场在某种意义上构成了郑功成与郑秉文之间的中间地带，但他的侧重点更接近郑功成的方向。何文炯明确主张按照“抑峰填谷”的思路缩小群体间待遇差距，强化基本养老金“保基本”的功能定位，引导中高收入群体通过职业年金和个人养老金提升保障水平。这与郑功成的“提低抑高”在方向上高度一致。但他同时强调“明确划分基本养老金与补充养老金的职责分工”，主张基本养老金按照“保障适度”原则定位于基本生活资料购买力。这一“功能分层”的思路，与郑秉文“控制第一支柱替代率、发展二、三支柱”的结构主张在手段上有重叠，但规范基础不同：何文炯的分层是为了让基本层次回归公平、让补充层次承担差别，郑秉文的分层则是为了让第一支柱在财务上可持续、让第二三支柱弥补替代率缺口。简言之，何文炯与郑功成共享“公平优先”的规范起点，但与郑秉文共享“结构分化”的工具选择。

席恒的主张则更明确地落在“降低基础替代率+发展补充层次”的路径上。他指出，我国养老金制度需要“降低基础养老金替代率水平，降低养老金缴费率，延长缴费年限，延迟退休年龄”，同时“积极发展职业年金与补充养老保险制度”。这一表述与郑秉文的“控制第一支柱替代率、做大第二三支柱”在工具层面高度相似。但席恒近年更强调“以算法公平推动制度整体公平”，关注缴费负担、待遇计算、城乡差距、地区差距的理顺。这意味着席恒的“降低基础替代率”并不是要放弃公平目标，而是试图在较低的基础替代率之上通过算法公平来实现群体间的均衡，这与郑秉文以精算平衡和激励相容为轴心的立场仍有距离。

杨燕绥的参照价值在于她提供了一个总和替代率的视角。她主张退休金、职业养老金和个人养老金三者加总的替代率达到60%—80%，其中公务员群体的总和替代率可以达到80%左右，因为其在职时工资相对较低。这一“总和替代率”框架与郑秉文的多层次思路在结构上一致：第一支柱不必单独承担高替代率，总和目标由多支柱共同实现。但杨燕绥并不像郑秉文那样把第一支柱替代率的下降视为一个几乎不可逆的精算必然，她更强调通过“国民基本养老金+个人储蓄养老金”的双计划以及养老基金投资保值来实现总和目标。换言之，杨燕绥的“总和替代率”是一个设计目标，郑秉文的“总和替代率”则是在第一支柱趋势性下降给定之后的事后补足。

把上述比对收束起来，可以得到一个简明的定位：郑功成是“规范性替代率矫正”的代表，李珍、何文炯在不同程度上分享其公平优先的规范起点；郑秉文是“结构性替代率管理”的代表，席恒、杨燕绥在工具层面与其有交集但规范基础不同。 郑秉文的独特之处不在于他“反对公平”，而在于他把替代率从规范目标的位置上移开，放回精算约束之中：替代率首先是一个由赡养率和缴费率决定的因变量，然后才是一个可以被分配的价值载体。

（四）分歧的深层：谁承担替代率下行的成本

把郑秉文的实施路径与郑功成的方案并置，可以看到二者在最深层上的分歧不在于“要不要发展第二三支柱”（双方都主张发展），也不在于“要不要延迟退休”（双方都承认是趋势），而在于第一支柱替代率下行的成本由谁承担、以什么方式承担。

郑秉文的路径是让替代率下行“精算化” ：通过NDC和扩大账户，把下行转化为一个可计算、可预期、与个人缴费记录挂钩的过程，让参保人通过“多缴多得”来部分对冲下行；同时通过第二、三支柱为有能力和意愿的人提供补充空间。这一路径的隐含代价是：缴费能力弱、就业不稳定、第二三支柱不可及的群体，将更直接地暴露在第一支柱替代率下行的风险之中。郑秉文并不否认这一风险，但他认为在没有财务可持续性的前提下，讨论谁承担成本是没有意义的——“皮之不存，毛将焉附”。

郑功成的路径则是让替代率下行“再分配化” ：通过“抑高”把机关事业单位基本养老金替代率拉平到企业职工水平，通过“提低”用财政资源补偿农民的历史亏欠，从而使第一支柱替代率的下行不转化为低收入群体的待遇灾难。这一路径的隐含代价是：它要求财政承担更大的结构性责任，并要求对既有利益格局进行直接调整，而这两者在政治和操作上都面临路径依赖的阻力。

二者谁更“正确”，不是一个可以在学理上终结的问题。但郑秉文路径的独特价值在于，它迫使任何关于“公平调整”的讨论都必须回答一个精算问题：在赡养率翻倍、缴费率难以提升的约束下，用于“提低”的财政资源从哪里来，用于“抑高”的替代率下调在多大程度上会触发参保激励的进一步弱化？ 郑功成的方案给出了规范方向，郑秉文的方案给出了约束条件。一篇诚实的学术讨论，不能只取其一端。

八、综合判断：替代率作为制度逻辑转换的杠杆

（一）四条线索的交汇点

把第二至第五章的四条线索放在一起，可以看到郑功成的替代率主张具有一个统一的结构。它不是在既有制度逻辑内部做参数优化，而是试图用参数调整来撬动制度逻辑的转换。

制度结构线索说明，替代率差距是“三轨制”碎片化的待遇表达；历史正义线索说明，差距的来源是转轨成本分担的不对称和“视同缴费年限”认定尺度的双重标准；理念线索说明，差距的持续存在是因为公共养老金内部嵌入了私有化的交易逻辑；体系功能线索说明，差距的固化又反过来阻碍了多层次体系的功能分化。四条线索交汇于一个判断：中国养老金制度的核心问题不是财务上的“钱够不够”，而是制度逻辑上的“公共性足不足”。

郑功成自己对此有明确的表述：我国社会保险制度面临的根本问题，“绝不是‘钱不够’的问题，而是改革初期留下的制度性缺陷所导致的路径偏差以及相关政策陷入僵化”。替代率正是这个“路径偏差”最直观的显示指标。它之所以被赋予如此重要的诊断功能，是因为待遇参数是制度逻辑最诚实的外显：一个制度如果口头上宣称公平，但替代率在群体之间呈现出80%对50%对276元的阶梯，那么它的实际逻辑就写在待遇数据里，而不是写在政策宣言里。

（二）这一主张的“激进性”与“克制性”

郑功成的替代率主张具有一种表面上的矛盾：它看起来既有很强的激进性，又有明显的克制性。

激进性在于，它直接要求下调一个具有强大既得利益支撑的群体的基本养老金替代率。机关事业单位的80%以上替代率，是数十年制度安排和职业年金全覆盖共同支撑起来的待遇预期，把其基本养老金部分拉平到企业职工的50%左右，意味着这个群体的基本养老金替代率要下降近三十个百分点。有评论准确地指出了这一点：“这在操作层面等于动了一大批人的奶酪，文章敢把它写成白纸黑字，才是这篇论文真正‘硬核’的地方。”郑功成自己清楚这一点，但仍然把“抑高”写成明确的政策方向，这正是其主张不可回避的锋芒所在。

克制性则在于，他始终把调整限定在“基本养老金”层次，而不是总待遇；他保留职业年金作为补充，主张通过企业年金扩面来提升企业职工待遇，而不是简单地把机关事业单位的总待遇拉下来；他对农民的主张是“补偿历史亏欠”而非“统一待遇”，并且强调分年龄段、年龄越大增幅越大，先从高龄群体起步、逐步扩展，而不是“一刀切”普涨。这种克制表明，他的目标不是待遇的均等化，而是制度层次的规范化：在基本层次上实现公平，在补充层次上保留差别，在历史层次上进行补偿。

这种激进性与克制性的并存，恰恰反映了他的规范立场：公共养老金必须公平，但公平不等于平均；补充养老金可以差别，但差别不能由制度身份预先决定；历史亏欠必须补偿，但补偿应当精准地指向那些已经无法通过缴费改变待遇的老一代人。

（三）困难不在学理，而在路径依赖与认知惯性

郑功成的替代率主张在学理上的正当性，可以从公共养老金的公共品属性、再分配功能、历史正义和体系功能分化等多个维度得到支持。它的困难不在于“说不通”，而在于“推不动”。

困难首先来自利益结构的路径依赖。机关事业单位的高替代率已经与职业年金全覆盖相结合，形成了一个稳定的待遇预期和利益结构；地方统筹的碎片化使发达地区缺乏向全国统筹过渡的激励；企业年金的扩面又受制于企业成本压力和劳动力市场的灵活性。任何一项单独推进都容易，但同时推进“抑高”与“扩面”则意味着在同一个时间窗口内触动多个群体的利益预期。

困难还来自认知惯性。“多缴多得”的市场逻辑已经在公共养老金内部运行了数十年，它不仅是一种计发技术，还塑造了参保人的公平认知：许多人已经习惯于用“我缴了多少”来理解“我应该拿多少”，而郑功成所主张的“公共品逻辑”要求他们用“社会成员资格”和“互助共济”来理解基本养老金。这种认知转换，比制度参数的调整更为困难。当“多缴多得”被当作不言自明的公理时，“抑高”就会被感受为对缴费贡献的否定，而不是对制度公平的矫正。

（四）两种“预期管理”与两种“分步逻辑”的对照

把郑功成与郑秉文的路径并置，可以看到养老金改革中两种“预期管理”的对照。郑秉文要通过NDC、精算平衡、延迟退休、多层次体系这一套组合措施，生产一种“理性稳定的养老金预期” ——替代率可以下降，但下降的路径、规则和时间表是透明的、可计算的、可信的。郑功成则要通过“提低抑高”生产一种“公平预期” ——让人们相信制度不会系统性地偏袒某一群体，相信历史贡献会被承认，相信基本养老金的公共性不会被交易逻辑侵蚀。

两种“预期管理”在操作层面又分别对应着两种“分步逻辑”。郑秉文的分步逻辑是“制度并轨—增设职业年金”：第一步统一规则，第二步用第二支柱接住待遇，使并轨在政治上可行、在待遇上不断崖，生产的是规则的一致性与过渡的平稳。郑功成的分步逻辑是“制度全覆盖—制度全面定型”：第一步让所有人进入制度，第二步整合制度、拉平差距，生产的是结果的公平性与制度性质的统一。两种分步逻辑共享“分步走”的形式，却在每一步的实质内涵上走向不同的方向：一个要在每一步都确保制度“活得下去”，一个要在每一步都确保制度“走得正”。

这两种预期与分步并非互斥，但在给定的时间窗口和财政资源约束下，它们之间存在张力：过度强调“可持续”而忽视“公平”，会使低收入群体对制度失去信任，进而削弱遵缴意愿，反而危及可持续性；过度强调“公平”而忽视“可持续”，则可能使制度在财务上难以为继，最终所有人的待遇都失去保障。郑功成的替代率主张，因此不能被理解为一次待遇的零和调整，而应被理解为在“公平预期”这一端对制度合法性的投资；郑秉文的替代率主张，则是在“可持续预期”这一端对制度生命线的守护。一个诚实的判断是：中国养老金改革既需要郑功成式的规范坐标来衡量方向，也需要郑秉文式的约束条件来校准节奏；既需要“全覆盖—定型”的公平逻辑来保证制度走得正，也需要“并轨—年金”的过渡设计来保证制度走得稳。

结语

郑功成关于养老金替代率的主张，最容易被记住的是那个50%的数字，以及“机关事业单位降下来、农民提上去”的方向。但本文的分析所要揭示的是，这个数字和方向背后，是一套关于社会保障本质的连贯判断：公共养老金是国家层级的公共品，不是工资的延期支付；是互助共济的再分配机制，不是个人缴费的市场回报；它的合法性来自社会成员资格的平等，而不是制度身份的特权。替代率差距之所以被赋予如此沉重的分量，是因为它在经验层面证明了这套判断在现实中遭到了系统性偏离。

郑功成的“提低抑高”，因此不能被理解为一次待遇的零和调整。它是对一种制度逻辑的重新声明，是对历史正义的滞后清算，是对多层次体系功能边界的重新划定，也是对一个已经形成路径依赖的利益格局的正面触及。它的困难是真实的，它的克制也是真实的。但它的规范意义恰恰在于：在一个养老金改革越来越容易被简化为“财务可持续性”计算的时代，它坚持把一个更古老、也更根本的问题放回前台——一个社会的养老制度，究竟应当奖励“谁缴得多”，还是应当保障“谁都需要”。替代率，不过是这个问题的数字形式。而郑功成的回答是清楚的：基本养老金首先应当回答“谁都需要”，然后才轮到补充层次去回答“谁缴得多”。如果这个顺序被颠倒，替代率的群体悬殊就不会只是一个待遇差距问题，而会成为制度公共性流失的持续证据。

但本文同样试图表明，郑功成的回答不是唯一的回答。郑功成的替代率主张回答的是制度“应当向谁倾斜”，郑秉文的主张回答的是制度“在倾斜之前还能不能站住”。一个诚实的改革讨论，不能把前者读成不顾约束的理想主义，也不能把后者读成不顾公平的宿命论。 郑秉文从另一端提出了同样不可回避的问题：在赡养率翻倍、缴费率难以提升的约束下，一个只回答“谁都需要”而不回答“钱从哪里来”的制度，能否在财务上活到兑现其公平承诺的那一天？他的名义账户制、扩大账户、精算平衡、资产型转向，构成了一套完整的“约束条件管理”方案，其代价是让缴费能力弱的群体更直接地暴露在替代率下行的风险之中。两种路径的对峙，不是“公平vs效率”的简单站队，而是养老金改革中两个同样真实的问题——制度应当向谁倾斜与制度还能不能存续——在同一时空中的正面相遇。

这种相遇在“分步逻辑”的层面表现得尤为具体。郑秉文的“并轨—年金”两步，用第二支柱消化并轨成本，让改革在政治上可行、在待遇上不断崖；郑功成的“全覆盖—定型”两步，则要求第二步直接面对制度间的待遇差距，把公平作为制度定型的内在标准。前者生产的是过渡的平稳，后者生产的是性质的统一。一个诚实的结论只能是：郑功成的替代率主张提供了一个衡量改革方向的规范坐标，郑秉文的替代率主张提供了一个校准改革节奏的约束框架，而两种分步逻辑则提醒我们，改革的“第一步”和“第二步”叫什么名字，本身就包含着关于“制度最终要成为什么”的规范选择。任何真正面向共同富裕的养老金改革，都必须在这两个坐标之间接受双重检验——它是否让基本层次更公平，是否让补充层次更可及，是否让历史亏欠得到承认，是否让公共养老金回归公共性；同时，它是否让制度在财务上可持续，是否让参保激励不被削弱，是否让替代率的下行路径透明可信，是否让每一步的过渡都平稳可行。替代率的群体悬殊之所以不能被无限期地当作一个“可以慢慢调”的技术问题，恰恰因为它持续生产着“越需要保障的群体拿得越少”的制度后果；而替代率的总体下行之所以不能被简单地当作一个“必须挡住”的危机，恰恰因为挡住它的代价可能由最没有能力承担的人来支付。在这个双重意义上，替代率不只是一个参数，它是中国养老金制度在公平与可持续之间寻找自身性质的一面镜子。

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