徐成文：行政处罚“从轻或减轻”具体适用问题的解析 | 衡石·观点

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案例选编

▸ 案例一：撞死未牵绳宠物逃逸引发的行政责任争议

▸ 案例二：邻里纠纷致轻微伤引发的行政处罚争议

▸ 案例三：委托加工合同结束后涉侵权行政处罚争议

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衡石观点

▸承担“民事责任”并不必然“从轻或减轻”行政处罚责任

▸法定加重情节的存在并不影响依法“从轻或减轻”行政处罚

▸行政处罚“明显不当”时“应当从轻或减轻”的具体应用

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结 语

Part.

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2023年8月2日23时36分许，曾某驾驶普通二轮摩托车行驶至瑞金市某路段时，与横过马路的狗（品种系金毛犬）相撞，在狗主人谢某呼喊并追赶后其仍未停车，径直骑行离开现场，造成该狗受伤（后死亡）的交通事故。根据狗主人谢某的陈述，她认为当时已经很晚了，故将狗链解开让狗在周围活动。2023年8月17日 ，瑞金市公安局交通管理大队（以下简称瑞金市交管大队）作出道路交通事故认定书，认定曾某的行为构成交通肇事后逃逸，对本次事故负全部责任。2023年9月25日，瑞金市交管大队作出《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定曾某实施了“造成致人轻微伤或者财产损失的交通事故后逃逸，尚不构成犯罪”的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十九条第一款第三项、第二款和《江西省实施中华人民共和国道路交通安全法办法》第一百条第一项之规定，对曾某处以人民币（以下币种同）1,000元的罚款。曾某不服，向瑞金市人民政府提起行政复议。

2023年12月11日，瑞金市人民政府作出《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉处罚决定。曾某仍不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。江西省于都县人民法院于2024年3月9日作出（2024）赣0731行初7号行政判决，撤销被诉复议决定，变更被诉处罚决定中的“罚款1,000元”为“罚款500元 ”。宣判后，原、被告双方均提起上诉。

法院认为

《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）第九十二条规定 ，发生交通事故后当事人逃逸的，逃逸的当事人承担全部责任。但是，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任。从立法目的来看，事故逃逸是一种恶劣的行为，必须严格予以禁止和惩治。《中华人民共和国刑法》和《道路交通安全法》对于事故逃逸行为规定了严厉的处罚，但是《道路交通安全法》对于事故逃逸场合当事人民事责任的问题并未涉及，该条规定是对《道路交通安全法》的必要补充，确立了交通事故逃逸场合民事责任认定的原则。即在交通事故逃逸场合首先是推定逃逸人承担全部民事责任，除非有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻逃逸人的民事责任，但该条规定并非减轻行政处罚的法定事由。瑞金市交管大队对曾某进行行政处罚的行为是交通肇事逃逸行为，而曾某在事故中的过错程度并不影响对该行为的处罚，除非曾某具有法定的从轻或者减轻情节。

本案中，曾某在发生道路交通事故以后，未主动报警，也未积极向狗主人进行赔偿，且不具备《行政处罚法》第三十二条规定的其他减轻或者从轻处罚的法定情形。即使狗主人未尽到管理职责，对狗的死亡具有一定的过错，可以减轻的也是曾某的民事侵权责任，不能据此减轻曾某对交通肇事逃逸行为的行政责任。故江西省赣州市中级人民法院于 2024年6月27日作出（2024）赣07行终259号行政判决，撤销一审判决，驳回曾某的诉讼请求。

Part.

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2021年3月29日，任某明（年满60岁）在某小区内反映消防通道被堵问题，同小区业主刘某明（年满60岁）认为其无权干预，双方发生口角。争执中，刘某明推搡任某明致其右手食指扭伤，经法医鉴定为轻微伤。南昌市公安局西湖分局立案调查后，认定刘某明的行为符合《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项“殴打、伤害六十周岁以上的人”的法定加重情节，本应处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。但鉴于本案系邻里纠纷引发，且刘某明主动配合调查、如实陈述，公安机关同时适用该法第十九条“情节特别轻微”的规定，对其减轻处罚，作出行政拘留五日的决定。

任某明认为处罚过轻，提起行政诉讼。南昌铁路运输法院一审及南昌铁路运输中级法院二审均判决维持原处罚决定。

法院生效判决认为

根据《治安管理处罚法》第十九条第一项规定，违反治安管理情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚。对“情节特别轻微”的判断，应当从违法行为人违反治安管理行为年龄、身份，对违反治安管理行为所持态度，违反治安管理的目的、动机，采用的手段，造成的后果，认错的态度，改正的情况，造成的影响等方面进行综合考量。

本案综合考虑刘某明与任某明在事发时均年满60岁，纠纷起因系邻里纠纷引发，在本案过程中刘某明主动配合调查，如实陈述违法行为，且致伤原因系二人推搡过程中造成，刘某明违法行为属情节特别轻微 。因本案事实也符合《治安管理处罚法》第四十三条第二款规定的殴打 、伤害六十周岁以上的人的违法情节较重情形，本该处以十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。故南昌市公安局西湖分局对刘某明减轻处罚，处五日拘留符合规定。

Part.

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2013年12月27日，陕西秦某有限公司（以下简称秦某公司）与陕西各某有机农业发展有限公司（以下简称各某公司）签订《委托加工合同》，约定由各某公司（合同甲方）委托秦某公司（合同乙方）加工“沙棘醋口服液”，合同期限为2008年1月1日至2028年12月31日。合同约定由秦某公司按照各某公司确定的品种、数量、质量及生产期限等标准进行生产，合同所签订的加工品的商标及图案文字、款识为各某公司所有，秦某公司不得擅自为他人生产或提供。按合同要求生产的产品由各某公司负责销售，秦某公司不得擅自销售。各某公司分别于2015年3月14日、2016年5月28日取得了相关的“特某乐”商标注册证。2020年5月25日，各某公司向陕西省市场监督管理局递交《投诉举报书》，请求责令秦某公司及永寿县某海旅游产品开发有限公司停止侵权行为并进行赔偿，请求进行行政处罚。

2020年11月23日，咸阳市市场监督管理局作出咸市监罚[2020]1-XXX号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定秦某公司利用之前陕西各某有机农业发展有限公司委托生产所剩余的特某乐牌沙棘醋口服液包材，在未经陕西各某有机农业发展有限公司同意的情况下生产了5袋特某乐牌沙棘醋口服液，每袋5盒，并以单价为每盒人民币（以下币种同）48元销售给了永寿县某海旅游产品开发有限公司，销售金额共计1,200元。2020年5月12日，秦某公司以28盒维斯美沙棘醋同价抵换未销售的3袋零3盒特某乐牌沙棘醋口服液，故秦某公司实际销售特某乐牌沙棘醋口服液1袋 2盒，每袋5盒，共计7盒，销售单价为每盒48元，违法经营额共计人民币336元。

秦某公司销售侵权“特某乐牌沙棘醋口服液”的行为违反了《中华人民共和国商标法》（以下简称《商标法》）第五十七条第一款第三项的规定，应依据《商标法》第六十条第二款的规定给予处罚。鉴于秦某公司案涉货值和违法所得较少，符合《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》，作从轻罚款幅度处罚，遂作出罚款26,000元的处罚决定。秦某公司不服被诉处罚决定，遂提起行政诉讼。

陕西省咸阳市秦都区人民法院于2021年11月11日作出（2021）陕0402行初23号行政判决，撤销被诉处罚决定；责令咸阳市市场监管局于判决生效后60日内重新作出行政行为。宣判后，秦某公司不服，提出上诉。陕西省咸阳市中级人民法院于2022年8月29日作出（2022）陕04行终127号行政判决，维持一审行政判决第一项，即撤销被诉处罚决定 ，撤销一审行政判决第二项，即责令咸阳市市场监管局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。咸阳市市场监管局不服，向陕西省高级人民法院申请再审。

法院再审认为

秦某公司的上述行为属于违反《商标法》第五十七条规定的情形。关于罚款金额是否得当的问题，应结合法律规定所需要保护的法益，以及案件的具体违法情形及危害后果予以综合认定。首先，各某公司与秦某公司签订《委托加工合同》，各某公司委托秦某公司生产沙棘醋口服液，合同期限为2008年1月1日至2028年12月31日，案涉商品的包装及商标由各某公司提供。西安仲裁委员会2023年7月18日作出的西仲裁字（2022）第 3268号裁决书认为：各某公司自2011年11月14日至2018年1月，从秦某公司接受沙棘产品，未予付款。遂裁决：各某公司自收到本裁决书之日起10日内向秦某公司支付货款186,232元及利息。

以上说明，各某公司与秦某公司双方因货款纠纷，在2018年1月之后，双方的《委托加工合同》处于一种非正常状态。秦某公司在此之后生产和销售案涉被控侵权商品并非完全是事出无因。其次，秦某公司生产案涉被控侵权商品为25盒，销售了7盒，违法经营额仅为336元，符合陕西省工商行政管理局陕工商办发【2017】156号《行政处罚自由裁量权适用规则（修订）》及相关《裁量基准》规定的从轻情形，而相关《裁量基准》中对侵害商标权，违法经营额较小的可以不予罚款。另外，根据查明的事实，各某公司分别于2015年3月14日、2016年5月28日取得了相关的“特某乐”商标注册证，离秦某公司生产和销售被控侵权商品时间并不长，“特某乐”商标的知名度也不高，秦某公司的案涉生产和销售案涉被控侵权商品行为对各某公司注册商标专用权造成的影响和损失有限。

最后，某市场监管局作出了26,000元的处罚，一审法院认为被诉处罚决定过罚明显不当，作出一审行政判决撤销被诉处罚决定，责令咸阳市市场监管局于60日内重新作出行政行为。咸阳市市场监管局并未提起上诉，说明其认可被诉处罚决定过罚明显不当。相关《裁量基准》中执行标准现实，违法经营额1.5万元对应的是7.5万元的最高罚款，本案秦某公司的违法经营额仅为336元，咸阳市市场监管局处以26,000元罚款存在明显不当。陕西省高级人民法院于2023年10月13日作出（2023）陕行再22号行政判决，撤销一审判决和二审判决，变更被诉处罚决定中“罚款26,000元”为“罚款5,000元”。

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01

行政处罚责任与民事侵权责任作为法律责任体系中的两大重要组成部分，其性质、目的及承担方式存在显著差异，这种差异决定了两者在法律功能上的不同定位。

从性质上看，行政处罚属于公法责任范畴，是国家行政机关基于维护社会秩序和公共利益的需要，对违反行政法律规范的行为所施加的制裁措施；而民事责任则隶属于私法责任范畴，旨在调整平等主体之间的权利义务关系，以恢复被侵害的民事权益为核心目标。在目的方面，行政处罚的主要功能是惩戒违法行为并预防类似行为的再次发生，同时兼具教育警示作用，而民事责任则更侧重于填补受害人的损失，强调对个体权益的保护与修复。

此外，在承担方式上，行政处罚通常包括罚款、警告、吊销许可证等具有强制性的措施，而民事责任则多表现为损害赔偿、停止侵害、恢复原状等形式，其执行过程更加注重当事人之间的协商与合意。由此可见，行政处罚与民事责任在法律责任体系中各自扮演着不可替代的角色，二者既相互独立又互为补充，共同构成了维护社会秩序和保障公民权益的重要法律机制。

交通肇事逃逸案件中的法律责任具有双重属性，即针对破坏公共管理秩序的行政处罚责任，以及针对侵害他人财产权益的民事侵权责任。一方面，行政处罚是对违法行为本身的惩戒，其核心在于评价逃逸行为对交通管理秩序的破坏程度。根据《行政处罚法》第三十二条的规定，从轻或减轻行政处罚必须具备主动消除危害后果、受胁迫、主动供述等法定情形。逃逸行为本身具有恶劣性，当事人事后的过错抗辩不能改变其逃避法定义务的违法性质。因此，对方是否存在过错，绝非减轻逃逸者行政处罚的法定事由。另一方面，民事责任是对受害人损失的填补，适用过错相抵原则。根据《实施条例》第九十二条及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）相关规定，在交通事故逃逸场合，首先推定逃逸人承担全部民事责任；但有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻逃逸人的民事责任。

在案例一中，狗主人因未尽到管理职责而对狗的死亡具有一定过错，这一事实引发了关于民事责任是否应影响行政处罚幅度的讨论。从法律逻辑来看，民事责任与行政处罚分别对应于不同的法律关系，其适用原则亦有所不同。

具体而言，民事责任的核心在于确定侵权人是否应当对受害人的损失承担赔偿责任，而行政处罚则关注违法行为人是否违反了行政法律规范以及应承担何种行政责任。《实施条例》第九十二条规定，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任，其立法本意是确立交通事故逃逸场合民事责任认定的原则，是对民事赔偿规则的补充，而非行政处罚的裁量依据。

在该案中，尽管狗主人的过错可能导致曾某在民事责任层面上的赔偿责任有所减轻，但民事责任的减轻并不应影响对曾某行政处罚的裁量幅度，两者之间不存在直接的逻辑对应关联，且缺乏明确的法律依据支持将民事责任纳入行政处罚的考量范围。一审法院将民事责任的减轻规则直接套用于行政处罚裁量，实质上混淆了不同法律规范的适用边界，导致了执法裁量的严重偏差。

执法与司法实践中，正确处理行政处罚与民事责任的关系对于确保法律适用的一致性和处罚合理性具有重要意义，必须严格区分这两种责任的认定逻辑，坚持“双轨并行、互不替代”原则。

首先，应当坚持“责任分离”原则，即明确行政处罚与民事责任分别属于不同的法律责任范畴，不得因一方责任的减轻或免除而直接影响另一方责任的认定与承担。其次，应注重“过罚相当”原则的适用，即在实施行政处罚时，需综合考虑违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素，确保处罚种类与幅度与违法行为相匹配，同时避免因民事责任的变化而对行政处罚产生不恰当的影响。此外，还应加强执法机关与司法机关之间的协调与沟通，通过建立健全信息共享机制和案件会商制度，确保在涉及行政处罚与民事责任交叉的案件中，各方能够依法独立行使职权，同时避免因理解分歧而导致处罚结果的不合理波动。

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《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打、伤害六十周岁以上的人”属于法定加重情节，而第十九条第一款则规定“违反治安管理情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚”。从法条立法本意来看，其目的在于通过明确情节认定标准，约束行政机关的自由裁量权，并确保法律适用的公正性与合理性。

在治安管理处罚中，法定加重情节（如殴打六十周岁以上老人）与减轻处罚情节（如情节特别轻微）可能发生竞合。此时，执法机关不能机械地“唯加重论”，应当秉持实质法治的理念，坚持综合考量与过罚相当原则。既要依法严惩针对弱势群体的违法行为，又要充分考量个案的特殊性与行为人的悔改表现，在刚性规则与柔性治理之间找到恰如其分的平衡点。

在案例二中，刘某明殴打六十周岁以上老人，公安机关结合刘某明的行为性质、社会影响以及违法情节严重程度，认定其行为符合“情节较重”的构成要件。另一方面，减轻处罚情节是对个案特殊性的回应，彰显了行政处罚的教育意义。当违法行为确属“情节特别轻微”时，适用《行政处罚法》第三十二条第（五）项、《治安管理处罚法》第十九条进行量罚，更有利于实现处罚与教育相结合的目的。

公安机关在确认加重情节的基础上，考虑到案件因邻里纠纷引发，且刘某明主动配合调查并如实陈述违法行为，基于个案情况审慎适用减轻处罚，将拘留期限降至五日，既回应了加重情节的法定要求，又实现了处罚与违法行为性质、情节及社会危害程度的相当。这种“先确认加重、再依法减轻”的量罚逻辑，有效避免了机械执法导致的畸重处罚，确保了行政执法的合理性与合法性。这一适用过程既体现了对法条原文的忠实遵循，也兼顾了具体案情的实际需要，总体上符合法律规范的立法本意。

在该案处理过程中，公安机关维护法律权威、保障当事人权益以及促进邻里和谐之间实现了较好的平衡。法院经审查认为理由成立。首先，从维护法律权威的角度来看，公安机关依据《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项的规定，认定刘某明的行为构成“情节较重”，并据此作出了行政拘留五日的处罚决定。这一作法不仅彰显了法律对侵害老年人权益行为的零容忍态度，同时也向社会传递了依法惩治违法行为的信号。其次，在保障当事人权益方面，法院在审理过程中充分考虑了刘某明的年龄、身份及其在案件中的表现，最终适用“情节特别轻微”的规定对其减轻处罚。这种灵活适用法律的做法，既体现了对违法行为人个体情况的考量，也有效防止了机械执法可能带来的不公平现象。

此外，该案的处理还注重促进邻里关系的和谐稳定。由于案件系邻里纠纷引发，若单纯追求严厉制裁，则可能导致双方矛盾进一步激化，甚至影响社区的整体秩序。为此，公安机关和法院通过综合运用法律手段，在依法追究违法行为人责任的同时，也为其提供了改过自新的机会。这种平衡法律效果与社会效果的做法，不仅有助于化解当事人之间的对立情绪，也为构建和谐社区奠定了良好基础。

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在学理与实务中，行政处罚“明显不当”主要被视为一种客观方面的审查标准。它与“滥用职权”（通常被理解为主观方面的标准，即审查行政机关的目的、动机是否正当）相区别。“明显不当”侧重于审查行政行为的客观过程和结果，要求行政裁量不能严重偏离正常的理性判断，其本质是对行政自由裁量权的合理性规制。“明显不当”主要从是否违反比例原则（过罚不相当）、是否违反平等原则（同案不同罚）、是否违背常理与正当程序等方面进行分析认定。

案例三中，再审法院判断被诉处罚是否适当，并未简单以违法经营额的绝对值为认定依据，而是考虑整体背景与法益受损情况，并敏锐地捕捉到了三个关键事实：首先是事出有因。双方当事人存在长期的委托加工合同，且因委托方（各某公司）拖欠高达18万余元的货款，导致合同处于非正常状态。秦某公司的侵权行为并非纯粹的恶意侵权，而是夹杂着民事纠纷的“私力救济”色彩。其次是危害极小。实际违法经营额仅为336元，且涉案商标知名度不高，对权利人造成的实际损害极其有限。最后是裁量失衡。依据当地裁量基准，违法经营额1.5万元以下对应的是“不予罚款或处以7.5万元以下罚款”。对336元的违法额处以26,000元罚款，显然偏离了裁量基准的合理区间。最终，再审法院认定被诉处罚决定金额“明显不当”。

在行政诉讼中，法院通常对行政机关的自由裁量权保持谦抑，多以“撤销并责令重作”来纠正违法的行政行为。但在本案中，如果判决撤销并重作，行政机关极有可能在法定幅度内再次作出一个依然畸重的处罚，导致当事人陷入“诉讼-撤销-重罚-再诉讼”的死循环（即程序空转）。但在案例三中，再审法院查明秦某公司的侵权行为主观过错、危害结果小，具有“应当从轻或减轻”情节，故认定被诉处罚决定“明显不当”，依据《行政诉讼法》第七十七条第一款，直接将罚款金额由26,000元变更为5,000元，将原行政处罚金额直接予以减轻变更。这一判决兼顾了行政目的与最小侵害，5,000元的罚款既确认了秦某公司行为的违法性，维护了商标管理秩序，又避免了对其造成过重的经济打击，实现了惩戒与教育的平衡。通过一次性终局裁判，彻底解决了长达数年的行政争议，真正做到了案结事了。

“从轻或减轻”行政处罚相关法律规定的发展历程，反映了我国行政处罚制度逐步完善的过程。1996年《行政处罚法》首次明确规定了“从轻或减轻”行政处罚的具体情形，标志着我国行政处罚制度从单纯依赖重罚向注重处罚合理性的转变。进入21世纪以来，随着法治政府建设的深入推进，“从轻或减轻”行政处罚的法律规定得到了进一步完善。例如，2023年修订的《行政处罚法》在原有基础上增加了“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”作为从轻或减轻行政处罚的情形之一，进一步强化了违法行为人自我纠正的激励机制。

此外，近年来，随着新兴行业的快速发展与社会观念的变化，相关立法机关陆续出台了一系列配套法规与司法解释，进一步细化了“从轻或减轻”行政处罚的适用条件与认定标准。这些变化不仅体现了我国行政处罚制度对实践需求的积极回应，也反映了立法者对于实现个案正义与法律效果统一的不懈追求。

总体而言，“从轻或减轻”行政处罚相关法律规定的演变过程，不仅是我国行政处罚制度不断成熟的重要体现，也是推进法治政府建设的关键环节，提升政府公信力的重要途径。行政处罚的根本目的不是创收，也不是单纯的惩戒，而是为了纠正违法行为、恢复社会秩序。当处罚的力度远远超出了违法行为的社会危害性时，这种惩戒便失去了正当性基础，甚至可能演变为对相对人合法权益的过度侵害。对此，行政机关和法院在“从轻或减轻”行政处罚制度的合理运用上均应积极有所作为。

值班编辑：姚卫华