中期选举后美国对中国的算力管制

今天最大的瓜当然是黄仁勋的事。英伟达董事会也在他承认婚外情后启动了独立调查，美国国会已经要求他就相关国家安全问题作出说明。虽然事件本身还没有明确的调查结论，但考虑到黄仁勋一直是推动放宽对华芯片出口限制的重要声音，这场风波很可能削弱他在华盛顿的政策影响力，也给国会推动更严格的芯片和云算力限制提供了新的理由。

消息披露的时间也很诡异。据媒体报道，特朗普早在今年5月访华之前就已听取过相关情报汇报，鲁比奥也参与了相关情报材料的准备。但这件事偏偏在共和党中期选举失利、特朗普面临国内政治压力，以及中美围绕经贸协议履行再次出现分歧的时候集中发酵。究竟只是时间上的巧合，还是背后还有其他政治因素，目前不得而知。但无论如何，这场风波都给本已复杂的对华算力管制政策增添了新的不确定性。

最近关于国模的小作文引发了不少关注，尽管一些观点还需要接受检验，但也再次让大家意识到，先进算力供给对中国AI的重要性。

我一直是个比较顽固的“算力决定论者”。过去几年，我的大部分文章和分析都围绕美国如何通过出口管制限制中国获取先进算力，以及这些限制对中国AI产业的影响展开。我始终认为，相比工程和效率上的优化，先进算力的供给能力将在更大程度上决定中国AI的未来。老实说，这个观点没少受到读者朋友的质疑和挑战。但我其实很享受这样的讨论，因为很多问题恰恰是在不同观点的碰撞和争论中，才慢慢想得更清楚。

特朗普第二任期以来，美国政府并未明显加码对华先进算力限制，更多是强化现有管制的执法，甚至一度放宽部分受限芯片的供应。但以国会为代表的对华鹰派一直在推动进一步收紧管制。今年，美国国会先后提出三项芯片出口管制法案，并推动旨在堵住海外云算力远程访问漏洞的《远程访问安全法案》（RASA），但中期选举前都没能取得实质性进展。

中期选举后，民主党赢得新一届国会参众两院控制权，将从2027年1月起主导立法议程和关键委员会。这意味着此前陷入停滞的芯片和云算力限制法案，可能会获得新的推进渠道。参议院方面，多数党领袖Schumer可以优先安排审议，民主党主导的委员会也能推动听证和表决；众议院则可以选择单独立法，或将相关条款纳入《国防授权法案》（NDAA）。更重要的是，民主党拥有至少54个参议院席位，距离通常需要的60票仅差6票，争取少数共和党支持即可突破程序性阻挠。

所以，我觉得站在今天这个时间点，有必要结合中期选举后的国会席位变化、关键委员会的权力调整和两党政策立场，重新评估这几项法案的推进前景。

一、中期选举情况

二、目前几个芯片/云管制法案的状态

三、相关法案的走势、关键影响变量和情景

众议院7月22日通过的NDAA基础文本没有纳入芯片/云管制修正案。参议院NDAA经理人修正案方案原本打包纳入了AI OVERWATCH、MATCH、Chip Security和RASA等几项对华科技限制法案，但一直没能启动正式审议。主要原因不是民主党反对这些芯片管制措施，而是他们不满特朗普政府未经国会授权就对伊朗采取军事行动，同时也反对大幅增加国防开支，因此阻止了整部NDAA的推进。

按照参议院的规则，如果两党无法协商一致、直接安排审议，多数党领袖通常需要通过一项叫作cloture（结束辩论）的程序，争取至少60票支持。7月14日，参议院就启动NDAA审议进行了表决，结果只有50票赞成、46票反对、4人没投票，距离60票还差10票，因此没能进入正式审议。

这次中期选举让参院民主党增加了至少7席，不仅更接近60票门槛，也将在第120届国会掌握参院议程控制权。但新当选的参议员要到2027年1月3日才正式上任，不会改变2026年底现任参议院的投票格局。这意味着：

1）2026年底的NDAA，关键还是民主党是否愿意停止阻挠，让参议院恢复审议。首先需要两党就伊朗战争、国防预算等争议达成妥协，让NDAA进入正式审议。接下来还要看四项芯片及云管制条款能否保留在参议院通过的版本中，并最终进入两院协商文本。

2）2027年新国会， 民主党新增的席位才会真正发挥作用。届时民主党将掌握参议院议程安排权，可以决定是否优先推动这些法案。但即使民主党拥有至少54席，如果共和党通过冗长辩论阻挠，仍然需要争取共和党议员支持，才能达到通常的60票门槛。

目前，四个修正案在参院的独立法案都停留在转交参院银行、住房和城市事务委员会的阶段；众议院的进度是RASA已经通过全院，其他三项都只通过了众院委员会。

以下分具体情景分析：

情景一：民主党放弃继续block NDAA审议，下一阶段将进入两院版本协调（House–Senate reconciliation）

虽然参院还没通过整部NDAA，两院幕僚已在进行非正式协商谈判文本。实际推进方式可能是先谈成折中案，再解决两院的正式审议和表决，而不严格按照“参院先通过原案、两院随后才开始谈判”的顺序进行。

两院协商阶段，决定这四项芯片及云管制条款能否进入最终NDAA的关键，主要有几个：

1）众议院领导层是否愿意支持：特别是众议院外交事务委员会主席Brian Mast、共和党领导层，以及外交事务委员会的民主党资深成员。他们是否愿意在最终谈判中坚持纳入这些条款，将直接影响众议院的态度。尤其是AI OVERWATCH已经获得众议院外交事务委员会的支持，因此Mast的立场值得重点关注。

2）两院军事委员会领导层愿意为这些条款投入多少政治资本：特别是参议院军事委员会主席Roger Wicker和民主党资深成员Jack Reed。如果两人坚持把这些条款列为优先事项，参议院在两院谈判中的立场就会更强硬。但如果他们更看重国防预算、军队建设和军事采购等核心议题，芯片及云管制条款就可能成为谈判中被修改、推迟甚至删除的内容。

3）这一阶段，除了众院外交委员会主席Brian Mast和首席成员Gregory Meeks，最重要的是两院军事委员会的四位主要负责人的态度：Roger Wicker（参院军委主席）；Jack Reed（参院军委民主党首席成员）；Mike Rogers（众院军委主席）；Adam Smith（众院军委民主党首席成员）。

以下是六位关键议员对四项芯片/云管制法案的立场：

接下来两个关键时间节点：

1）11月9日国会复会当周： 两院军事委员会四位主要负责人开始处理尚未解决的重要分歧。

2）12月7日当周：争取完成2027财年NDAA最终文本协调，并提交参众两院全院审议和表决。

情景二：民主党继续block NDAA审议，或者第119届国会结束时相关法案或修正案仍未完成国会审议，则NDAA连同四项修正案拖到2027年1月3日第120届国会再审议

如果2027财年NDAA在2027年1月3日前还没通过，原有法案和未获通过的修正案就会随着第119届国会结束而失效。 第120届国会需要重新提出法案或修正案，重新走立法程序，不一定要等2028财年NDAA，也可以通过新的独立法案或其他立法载体推进。

民主党取得参议院多数后，Schumer如果继续担任民主党领袖并当选多数党领袖，就可以更主动地安排这些法案的审议。 特别是MATCH Act，Schumer本人就是共同提案人，曾明确支持加强对华半导体制造设备出口限制。不过，如果共和党阻挠，则还需要争取跨党派支持，达到60票的结束辩论门槛。

四项法案在新国会面临的关键情况有所不同：

1）MATCH Act： Schumer、Andy Kim与共和党Ricketts、Risch此前共同推动该法案，已有明确的两党合作基础。下一步重点看Schumer是否将其列入优先议程，以及新一届参议院银行委员会是否安排审议。荷兰政府此前已经就 MATCH Act 与白宫及国会进行了多轮磋商。9月24日荷兰首相耶滕公开表示，他有信心和美方达成一项各方都能接受的协议。

2）AI OVERWATCH Act： 民主党领导层应该会支持限制特朗普政府的出口许可裁量权。主要看共和党对华强硬派是不是能接受新版本的具体条款。

3）Chip Security Act： 此前已有多名民主党参议员支持相关NDAA修正案。下一步需要看新国会是否重新提出，以及芯片企业对技术可行性、合规成本和实施期限的意见。英伟达已要求东南亚地区申请 Nvidia Cloud Partner（NCP）资格的客户接入 Fleet Intelligence 芯片追踪系统，以打击先进AI芯片走私。该系统于一年前推出，最初用于数据中心管理，可监测GPU集群的运行状况及芯片的地理位置，目前仍属自愿性质。英伟达正利用NCP资格的吸引力，推动更多客户加入。

4）RASA： 虽然已在第119届国会以369比22通过众议院，但如果年底前没有成法，第120届国会仍需重新立法。关键是参院银行委员会是否愿意推进，以及新一届众议院是否继续支持扩大出口管制对远程访问的覆盖范围。英伟达过去几个月已要求全球数据中心及云合作伙伴降低对中国客户的依赖，确保至少51%的服务面向非中国企业，还要求部分云计算客户提供芯片最终用户的身份信息，加强对算力实际使用情况的审查。

四项法案在第120届国会的立法前景

情景一：不打包NDAA，独立推进：

1）众院外交委员会：如果Meeks出任众院外委会主席，他是否优先安排审议，以及众院最终支持什么版本，很关键。他对四个修正案都投票支持了，下一步看优先推荐哪个法案。

2）参议院银行委员会：银行委员会具有出口管制的管辖权，如果通过常规独立立法路径推进，委员会是否安排审议、如何修改文本、是否表决报出，都会直接影响法案进度。现任主席是Tim Scott，民主党首席成员是Elizabeth Warren。Warren被广泛预计可能在新国会出任主席，她不仅联署MATCH、Chip Security和AI OVERWATCH，还在6月11日银行委员会听证会上，公开要求主席在当月安排这三案的委员会审议。也就是说一位已经公开推动管制立法的议员，进一步获得了委员会排期权。

情景二：打包NDAA推进，取决于几个因素：

1）Reed、Adam Smith及两位共和党军委负责人：是否愿意把四案纳入并留在最终NDAA。

2）Warren、Tim Scott、Meeks、Mast：是否协调出两院主管委员会能够接受的文本。

3）Banks、Cotton、Ricketts、McCormick等具体推动者：是否提出修正案、争取支持，并在谈判中坚持保留。

4）Schumer和众院领导层：是否给予议程支持，并为整部NDAA组织足够票数。

四、四项法案的逐个分析：

RASA

1）众议院： 原主提案人Mike Lawler在中期选举中落选后，需要其他议员接棒。John Moolenaar、Sydney Kamlager-Dove等原共同提案人是值得关注的人选。RASA今年1月以369比22的高票通过众议院，说明它具有相当广泛的两党支持基础。Brian Mast、Gregory Meeks、Mike Rogers和Adam Smith当时均投了赞成票，下一步主要看他们愿不愿意在NDAA最终谈判中为RASA投入政治资本。

2）参议院： David McCormick和Ron Wyden此前分别作为主提案人和民主党共同提案人推动参院版本法案，Tom Cotton、Chris Coons、Jim Banks等人也参与支持。下一步重点看他们是否在2027年重新提出法案，以及能否就新文本达成一致。Warren到时候是否愿意把RASA列入委员会正式审议议程，将直接影响独立法案的推进。需要关注她能否与McCormick、Wyden等人就具体条款达成一致，以及Schumer是否愿意安排参院全院审议。目前还没有Warren或Schumer明确承诺优先推动RASA的公开表态。

3）如果再次打包进NDAA： McCormick、Wyden、Cotton、Coons、Banks等支持者可以重新提出修正案，但关键是两院军事委员会领导层是否愿意保留这些条款。参院主要看Wicker和Reed，众院主要看Mike Rogers和Adam Smith。由于众议院今年已经高票通过RASA，这为谈判提供了政治基础，但不能保证它一定进入最终的NDAA。

MATCH Act

1）2026年底，共和党有动力争取达成妥协：Ricketts、Risch等共和党支持者可能更愿意趁本届国会结束前，推动一个双方都能接受的版本，而不是等到2027年民主党控制参议院议程后再重新谈判。

2）Schumer的谈判主动权有所增强：他本身就是MATCH Act的原始共同提案人。如果今年能够保留核心限制条款，他可以推动两党达成妥协；如果最终文本被明显削弱，他也可以选择在新一届国会重新推动。

3）中期选举改变了MATCH的程序环境：截至11月5日，民主党阵营已获得第120届参议院至少54席，共和党44席，阿拉斯加和密西西比两席仍未判定。民主党将掌握参议院议程安排权，因此MATCH能否进入正式审议，将更多取决于Schumer和新一届银行委员会领导层是否愿意优先推动。

4）MATCH已经有比较明确的跨党派支持基础：目前6名共和党支持者——Ricketts、Risch、Crapo、Cotton、Banks和Britt——均有望留在第120届参议院。如果民主党54名议员全部支持，加上这6名共和党议员，理论上可以达到60票门槛。但这只是票数上的可能性，关键还要看6名共和党议员是否接受民主党推动的最终文本，以及是否愿意支持结束辩论。

Chip Security Act

1）民主党接管参议院后，Chip Security Act有了新的推进渠道：Schumer和Warren都是参院版共同提案人，此前也公开要求推进芯片限制立法。如果Schumer在第120届国会担任多数党领袖，Warren接任银行委员会主席，两人就有机会分别从参院议程安排和委员会审议两个层面推动该法案。

2）共和党方面已有比较稳定的支持基础：包括主提案人Tom Cotton在内，共有13名共和党参议员正式支持Chip Security Act。如果扣除即将离任的Lummis、Tillis和Tuberville，仍有Cotton、Banks、Ricketts、McCormick、Hawley、Cramer、Kennedy、Moody、Schmitt和Rick Scott等10名支持者留任。如果民主党党团54人全部支持，再加上这10名共和党人，理论上可以达到64票。

3）众议院方面，需要有人接替Huizenga推动法案：原众院版由Bill Huizenga提出，Bill Foster是共同提案人。Huizenga这次败选，Foster、Moolenaar等原支持者可以考虑重新提出。民主党控制众议院后，Gregory Meeks如果接任外交事务委员会主席，将拥有安排委员会审议的权力；Brian Mast则可以继续在共和党一侧推动跨党派合作。接下来需要观察Meeks是否愿意优先推进Chip Security，以及两党能否就技术要求和实施期限达成一致。

4）如果希望再次纳入2028财年NDAA，关键还是两院军事委员会：Jack Reed和Adam Smith有望分别担任参众两院军事委员会主席，Wicker预计转任参院共和党首席成员；Mike Rogers能否继续担任众院共和党首席成员，还要看党内领导层安排。Warren、Meeks等人可以推动法案形成文本，但最终能否进入NDAA，还需要Reed、Smith、Wicker以及两院领导层愿意支持，并在两院协商中保留相关条款。

AI OVERWATCH Act

1）中期选举改善了AI OVERWATCH在参议院的推进条件：Schumer和Warren都是该法案的共同提案人，此前也公开要求推进。如果Schumer在新国会担任多数党领袖、Warren接任银行委员会主席，两人就可以分别通过议程安排和委员会审议推动法案。如果今年年底谈出的版本过度削弱芯片出口许可限制或国会监督要求，他们也可以选择明年重新提出，而不是接受明显弱化的版本。

2）共和党方面有5名正式支持者： Banks、Cotton、Ricketts、Rick Scott和McCormick。其中Cotton、Ricketts赢得连任，其余三人本轮不改选。如果民主党阵营54人全部支持，再加上这5名共和党议员，理论上可以获得59票，距离通常的60票门槛还差1票。

3）关键是能不能争取更多共和党支持，以及白宫是否接受限制其出口许可裁量权：AI OVERWATCH不仅要限制先进芯片对华出口，还要求商务部在批准部分芯片出口前满足额外条件，并接受更严格的国会监督。因此，即使两党议员原则上都支持对华芯片管制，也可能对具体的许可条件和行政权限存在分歧。

五、总统签署环节

无论走独立法案还是NDAA路径，最终都需要两院通过相同文本，并完成总统签署等成法程序。民主党控制两院后，白宫仍然是个独立的决策关口。AI OVERWATCH尤其需要关注这点，因为它涉及限制总统在出口管制方面的权力。如果总统否决最终法案，推翻否决需要两院分别达到三分之二多数（67票）。但如果这些条款被打包进NDAA，特朗普面对的就不是四项独立法案，而是整部国防授权法案。 他不能简单地签署NDAA其他部分、单独否决其中某项芯片条款。

还有一个值得关注的变量，是近期中美经贸关系的变化。9月中美元首会晤之后，双方的分歧似乎没有完全解决。11月6日，中美经贸牵头人举行视频通话。根据双方的通稿，美方要求中国全面、立即落实釜山经贸协议承诺，重点关切稀土、关键矿产和农产品采购。中方则对美国近期采取的经贸限制措施表达严正关切。在这种背景下，特朗普政府对国会芯片和云算力限制法案的态度是否会发生一些变化，非常值得关注。

过去，白宫更倾向于保留芯片出口政策的灵活性，不希望国会通过立法限制总统的裁量权。但随着经贸谈判的压力增加，也不排除这些法案成为新的谈判筹码。11月6日，媒体披露白宫已开始就MATCH和AI OVERWATCH两项法案向国会提供技术意见，这还是让我颇感意外的。印象中，以前白宫对这两项法案基本是消息抵制的态度，MATCH是因为有荷兰政府的压力，OVERWATCH则是因为会限制总统的权力，这也是两项法案一直进展缓慢的一个重要原因。但现在白宫居然在跟国会合作推进这两个法案了，我判断原因可能是两方面：

首先是民主党即将控制新一届国会，Schumer和Warren都是这些法案的强力推手，此时白宫面临两个选择：一种是继续抵制，阻止国会进一步限制总统的出口管制裁量权。但随着民主党掌握立法议程，抵制的政治成本可能增加。另一种是主动参与，和民主党、共和党里的科技鹰派谈判，如有选择地跟国会合作，防止出现过于过度限制白宫权力或损害美国外交的内容。例如，媒体披露白宫建议国会缩小MATCH Act中美国对荷兰、日本半导体设备的域外管辖范围，放宽设备售后服务限制，并把销售限制集中于先进半导体制造领域。

其次，白宫知道中国关心这些法案的进展，如果白宫一直反对，中国就有理由判断这项法案短期内难以成为现实。但如果白宫开始跟国会合作，允许法案继续推进，甚至支持一个经过修改的版本，情况就不同了。白宫可以把国会的对华强硬立场转化为自己能够掌控的政策工具，向中国传递这样的信息：国会正在推动进一步收紧限制，如果双方无法在稀土等问题上达成满意安排，白宫未必会继续阻止这些法案。只要中方认为立法风险真实存在，这些法案就已经具有一定的谈判价值。白宫可以在谈判中把压力归因于国会，表示自己需要面对国内跨党派的强硬立场，并没有升级局势，不算违反釜山协议。

这些不确定性叠加在一起，不免让人对明年中国获取先进算力的形势更加担忧。

文章仅做学术探讨和研究交流使用，相关判断不代表任何公司或机构立场，也不构成任何法律、商业或投资建议。转载请注明出处。