申请履行法定职责却被转为信访答复，复议机关不能一拒了之

很多信访工作者经常遇到这样的情形：当事人通过书信、投诉、举报等方式，向职能部门提出要求履行法定职责、保护合法权益的申请，行政机关没有导入法定履责程序，而是把它转成信访事项，用转办、交办、答复、告知等方式处理。表面上看，件件有登记、有回复，实际上没有调查核实，没有作出实体处理，也没有责令改正或者依法查处。这就是“以信访之名不履行法定职责”。

投诉人通过书信等途径递交的此类申请往往不是普通的信访诉求。当事人要求的是行政机关依法调查、核实、查处、责令公开或者作出处理。比如申请村务公开、投诉虚假审计报告、举报违法行为，背后都对应着特定法律赋予行政机关的职责。

但一些职能部门收到材料后，先看“像不像信访”，而不是看“是不是本机关法定职责”。能转就转，能答就答，最后以一封信访答复结案，甚至直接短信回复。申请人拿到的是解释说明或者转办告知，不是法定履责结果，“用程序性答复代替实体性办理”。

法院如何看待这种现象？以下面案例为例

李某某等14人向B市C区政府邮寄《村务公开申请书》，请求区政府责令本村村委会公开村务。区政府信访办将材料转至乡政府处理，乡政府答复称，反映的问题根据《信访工作条例》已经办结。法院认为，根据村民委员会组织法第三十一条，县级人民政府对村民反映村委会村务公布事项有调查核实、责令公开的职责。区政府把申请作为信访事项交由乡政府处理，未完全按照法律规定履行法定义务，判决区政府在法定期限内对村务公布事项进行调查处理。

高某以某会计师事务所为某公司出具虚假审计报告为由，向S省财政厅书面投诉。省财政厅答复称不属于其受理范围，建议通过司法途径解决。财政部复议撤销了该答复。省政府却认为申请事项属于信访事项，不属于行政复议受案范围，作出不予受理决定。法院认为，根据会计法第三十条、第三十一条第三款，省财政厅对投诉事项负有监督职责，省政府认定信访事项缺乏事实和法律依据，判决确认不予受理决定违法。

从以上案例可以看到，行政机关把履职申请往信访渠道一放，并不意味着法定职责就消失了。法院看的不是“信访回复”这个外壳，而是行政机关有没有依法启动履责程序、有没有作出实体处理。

为什么偏好“信访途径”？

长期以来，行政机关形成了一种“信访不可诉”的认识。2005年最高人民法院〔2005〕行立他字第4号复函明确，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。2018年行政诉讼法司法解释第一条第二款第九项又规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。

这一规则本是为了防止信访与复议、诉讼程序交织，避免诉权滥用。但在实际工作中，一些行政机关把它理解成了“只要靠上信访，就不用履责”。法定履责有调查、期限、程序、实体标准等要求，进入履责程序就有被诉、败诉风险；用信访转办、答复处理，既能减轻工作负担，又能规避风险。

另一个原因是界限不清。信访事项和履职申请常常都通过书信渠道提出，非专业当事人很难准确描述请求性质，收件人员面对大量来信也难以精准甄别。行政机关的法定职责又分散在法律法规规章中，判断申请事项是否属于本机关职责，需要熟悉业务和法律。判断不准，就干脆往信访里放。

复议机关也有责任。有的复议机关一见“信访事项”，就以不属于行政复议受案范围为由直接不予受理，不对原处理行为作审查纠正。这样一来，行政机关以信访处理代替履职，后面缺少及时纠偏，做法就容易反复出现。

“信访回复代替行政履职”有哪些危害？

最直接的危害是申请人权益受损。当事人要的是依法调查、处理、公开或者查处，拿到的却是一纸信访答复。程序走了，问题没解决，法定职责落空。

其次是程序空转。信访转办、答复看似处理了，实际上没有进入法定履责程序，后面还可能引发复议、诉讼。行政机关本想减轻负担，结果增加复议诉讼成本，矛盾也没有化解。况且，拿到信访回复后再去申请复查、复核，信访系统里没有该事项，还需要重新登记、录入、回复，徒增了工作量。

更深一层，行政机关有法定职责却不履行，用信访回复应付当事人，会觉得是在推诿。信访本身是辅助性、补充性的救济途径，不能成为规避法定职责的通道。

还要看到，这种做法弱化了监督纠正功能。复议机关不审查，法院如果也简单以“信访行为不可诉”为由不审查，以信访之名不履职就缺少约束。

因此，对履职申请不能只看信件名称，要综合申请形式、内容、诉求属性和实质目的判断。难以判断的，应与当事人沟通释明。行政机关还应梳理职责清单，明确办理程序和分流依据。对以信访答复改变权利义务，或者以信访处理变相不履行法定职责的，复议、诉讼应当依法审查。