华资律所·律师普法｜旧城区改造的安置补偿主体｜姚成山律师

司法实践中，常有政府以“旧城区改造”为名，认为该种征收/腾退行为是村集体经济组织自发的行为，进而认为诉讼中的被告应该是“村委会”，而不应该是“区/县政府”。那么对于这种理解，我们该怎么回应呢？

为土地征收而实施的旧城区改造行为应视为受委托实施

最高人民法院在（2020）最高法行申3184号判决书明确一个裁判要旨：“《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。据此，在政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；在前述情况下，村委会实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了该地区，尤其是政府拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为政府。因此，村委会为土地征收而实施的旧村改造强制拆除房屋行为，应认定系政府委托实施。”

最高人民法院在在（2018）最高法行申1614号案件中，最高法指出：“村民自治模式下的城中村改造行为的性质，应当综合考虑拆除补偿安置方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府参与程度、土地改造后的用途等情形来加以确定。如果拆除补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终用地主体或者受益主体以及实际拆迁实施主体均是政府部门，则应该认定该行为已经超出村民自治的范围，相关行为属于行政诉讼受案范围。”

换言之，对于不管被征收人是否同意就进行征收/腾退房屋的行为，无论以什么样的名义，本质上具有行政管理的性质，非民事主体集体经济组织的职能可以实现的。

具体到本文说的类型，旧城区改造中的房屋征收、强制拆除等行为属于行政职权范畴，村委会本身没有实施这类行为的法定权限。

村委会的改造相关行为是受区政府书面或口头委托实施的。虽然在外部行为上，存在村委会去具体实施强拆、腾退的行为，也不能认为村委会就可以成为腾退/征收的实际主体。而是应当将村委会的腾退/征收行为视为是“区/县政府的委托”，具体的安置补偿主体应当依然是区/县政府。

在类似案件中，应当关注“受委托实施”的依据

▌方式一：被征收人可以查找本省/市的法律规范，从法律上说明“旧城区改造”项目由区/县政府实施。援引一案例，根据《广州市城中村改造条例》广州市第十六届人民代表大会常务委员会公告（第34号）第五条明确规定：“区人民政府负责组织实施本行政区域内的城中村改造工作”。

▌方式二：看旧城区改造的公告或者安置补偿方案或者委托的文书等。如果该公告和方案是依据区/县政府的要求制定的，或者改造的指令由区/县政府下达等，根据行上述法律规定，委托的行政机关（区/县政府）是被告，此时可起诉区/县政府。

▌方式三：看区/县政府参与指导实施的具体行为。即便没有明确的委托文书，但区政府对村委会主导的旧改存在实质参与行为，也可起诉区政府。如区政府领导主持旧改动员会、下达改造督办文件；区政府工作人员参与拆迁动员、在强拆现场监督协调；改造资金来源于政府土地出让金等财政资金；改造后的土地由区政府统筹收储或规划使用等。

综上，律师建议，在旧城区改造的征收过程中，应当充分关注“受委托实施”的依据，从而更有利于诉讼的进程，避免政府将征收问题甩锅给村委会，导致维权困难。

▌专业领域

行政诉讼，民商事诉讼

▌执业领域

姚律师有丰富的办案经验，对于民事、行政有着丰富的经验和较好的技巧。曾办理过的案件：民事案件100件，行政200余件。起草合同约500件。刑事案件2件。

具体承办民事案件的案件类型如下：电影投资纠纷、商业特许经营纠纷、移民服务纠纷、人身损害纠纷、劳务纠纷、劳动/工伤纠纷、提供劳务者受害责任纠纷、民间借贷纠纷（名为投资实为借贷纠纷以及恋爱中的借贷等）借名买车纠纷、委托理财纠纷、股权代持纠纷、公司盈余分配纠纷、合伙协议纠纷、租赁合同纠纷、赠与纠纷、离婚继承纠纷、抚养费纠纷、相邻关系纠纷、排除妨害纠纷、变更追加被执行人异议之诉纠纷、建工纠纷、返还原物纠纷、买卖纠纷、加工纠纷、协议效力等。

行政案件比较成功的案例简单列举如下：

1、河北王某案件，为当事人争取恢复土地现状，原址重建，另赔偿15万元。

2、浙江德清陈某案件，为当事人争取150万元。

3、天津崔某、邢某案件为当事人分别争取200万元。

4、贵州谭某案件，为当事人争取30万元。

5、河南李某案件，为当事人争取60万元，另外重新划一块地给当事人使用。

6、重庆某案件，赢得检察院支持抗诉，为当事人争取补偿款25万元。

▌工作经历

2020年5月-2022年1月，在星火花（北京）文化公司，担任法务。工作描述：日常主要负责起草与审核各类合同，曾独立代理公司案件。在担任法务工作期间，对个人信息保护有关的法律合规有较为深入的研究。

2022年3月-2024年3月，在北京市京师律师事务所工作。曾办理过的案件：民事案件100件，行政200余件，起草合同约500件。刑事案件2件。

▌代表性案例

河北王某案件，为当事人争取恢复土地现状，原址重建，另赔偿15万元；

浙江德清陈某案件，为当事人争取150万元；

天津崔某、邢某案件为当事人分别争取200万元；

贵州谭某案件，为当事人争取30万元；

河南李某案件，为当事人争取60万元，另外重新划一块地给当事人使用；

重庆某案件，赢得检察院支持抗诉，为当事人争取补偿款25万元

本文旨在法规之一般性分析研究或信息分享，不构成对具体法律的分析研究和判断的任何成果，亦不作为对读者提供的任何建议或提供建议的任何基础。作者在此明确声明不对任何依据本文采取的任何作为或不作为承担责任。